健全完善审判委员会工作机制 推动司法责任制全面落实——最高人民法院审管办负责人答记者问

  为贯彻落实中央关于深化司法体制综合配套改革的战略部署，进一步全面落实司法责任制，近日，最高人民法院印发了《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》（以下简称《意见》）。为此，本报记者采访了最高人民法院审管办负责人，请其就《意见》的制定背景、起草思路、主要内容等问题作出解答。

  1、问：请您介绍一下《意见》的制定背景和起草思路？

  答：审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是本轮司法体制综合配套改革的重要内容。党的十八届三中全会明确提出，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。党的十九大报告进一步提出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。人民法院“四五改革纲要”、“五五改革纲要”对审判委员会制度改革的具体方向、目标任务等均作出较为具体的规定。2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过人民法院组织法（修订草案），对审判委员会制度进行了较大修改，巩固了审判委员会制度改革经验。为贯彻落实中央关于深化司法体制改革的重大战略部署及新修订的人民法院组织法，我们在认真调研论证和充分征求意见的基础上研究制定了《意见》，进一步健全完善相关工作机制，充分发挥审判委员会的职能作用。

  在起草思路上，我们主要把握以下几点：一是坚定正确政治方向。坚持党对人民法院工作的绝对领导，实行民主集中制，坚持中国特色社会主义司法制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。二是遵循司法规律。认真贯彻落实中央关于深化司法体制改革的精神，优化审判委员会人员组成，科学定位审判委员会职能，健全审判委员会运行机制，理顺合议庭与审判委员会的关系，全面落实司法责任制。三是恪守司法公正。坚持以事实为根据、以法律为准绳，坚持程序公正和实体公正相统一，充分发挥审判委员会职能作用，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。四是认真贯彻落实新修订的人民法院组织法。在起草过程中，及时关注人民法院组织法的修改，确保《意见》与人民法院组织法的最新修订精神相一致，确保符合司法体制改革的整体方向。

  2、问：《意见》对审判委员会的人员组成和会议形式是怎么规定的，如何正确认识和理解审判委员会专业委员会会议？

  答：长期以来，各级人民法院审判委员会委员一般由院领导、一些审判业务庭的庭长担任，呈现一定的行政化色彩。为切实加强审判委员会的专业化建设，进一步提升议事质效，《意见》增加了审判委员会组成人员的规定，明确将资深法官列为审判委员会组成人员，确保政治素质高、法学理论功底深厚、审判经验丰富、不担任领导职务的资深法官能够担任审判委员会委员。关于审判委员会的会议形式，《意见》严格贯彻落实新修订的人民法院组织法，将审判委员会会议分为全体会议和专业委员会会议。

  近年来，为充分发挥审判委员会的职能作用，最高人民法院和部分高中级人民法院在司法改革实践中探索设立了刑事审判、民事行政审判专业委员会，取得了比较显著的效果。新修订的人民法院组织法充分肯定了人民法院的实践探索，首次以立法形式明确了审判委员会专业委员会会议的法律地位。《意见》明确：第一，专业委员会会议是审判委员会的一种会议形式，是人民法院根据审判工作实际探索出的行之有效的工作方式，是审判委员会根据专业分工履行职责的一种工作机制。中级以上人民法院根据审判工作需要，可以召开刑事审判、民事行政审判等专业委员会会议。其次，专业委员会会议组成人员均是审判委员会委员，具体组成应当根据审判委员会委员的专业和工作分工确定。同时，为了确保专业委员会会议的议事质量，《意见》规定专业委员会会议全体组成人员应当超过审判委员会全体委员的二分之一。再次，审判委员会全体会议与专业委员会会议讨论案件的决定，合议庭均应当执行。

  3、问：人民法院“五五改革纲要”提出，要强化审判委员会总结审判经验、统一法律适用、研究讨论审判工作重大事项的宏观指导职能。请问，《意见》是如何科学界定审判委员会职能的？

  答：审判委员会是各级人民法院最高审判组织，长期以来在总结审判经验、促进司法公正、统一法律适用等方面发挥了十分重要的作用。《意见》根据新修订的人民法院组织法的有关规定，认真贯彻落实司法改革精神，突出各级人民法院审判委员会总结审判工作经验的职能作用，明确审判委员会讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用的职能，在事实认定和法律适用上进一步厘清合议庭和审判委员会的关系，增加审判委员会讨论决定本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书是否应当再审及其他有关审判工作的重大问题等职能。同时，明确规定最高人民法院审判委员会通过制定司法解释、规范性文件及发布指导性案例等方式，统一全国法院法律适用。

  4、问：《意见》对审判委员会讨论案件的范围是如何规定的？

  答：根据新修订的人民法院组织法和“人民法院第五个五年改革纲要”，《意见》明确了应当提交和可以提交审判委员会讨论决定的案件范围。关于应当提交审判委员会讨论决定的案件，按照中央司法体制改革精神，《意见》将涉及国家安全、外交、社会稳定等敏感案件和重大、疑难、复杂案件纳入应当提交审判委员会讨论决定的范围；根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律及司法解释规定，《意见》将本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书等确有错误需要再审的案件，同级人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的刑事案件，高级人民法院、中级人民法院拟判处死刑的案件纳入应当提交审判委员会讨论决定的范围；其中，高级人民法院、中级人民法院拟判处死刑的案件，既包括拟判处死刑立即执行的案件，也包括拟判处死刑缓期二年执行的案件。同时，根据司法实践需要，《意见》将法律适用规则不明的新类型案件、拟宣告被告人无罪的案件、拟在法定刑以下判处刑罚或者免予刑事处罚的案件也纳入应当提交审判委员会讨论决定的范围。关于“可以提交”审判委员会讨论决定的案件范围，《意见》亦进行了规范，规定下列案件可以提交审判委员会讨论决定：1、合议庭对法律适用问题意见分歧较大，经专业（主审）法官会议讨论难以作出决定的案件；2、拟作出的裁判与本院或者上级法院的类案裁判可能发生冲突的案件；3、同级人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的重大、疑难、复杂民事案件及行政案件；4、指令再审或者发回重审的案件；5、其他需要提交审判委员会讨论决定的案件。

  另外，为有效控制审判委员会讨论案件范围，确保审判委员会更好履行总结审判经验、统一法律适用、研究讨论审判工作重大事项等宏观指导职能，不断提升审判委员会讨论案件质效，《意见》规定拟提请审判委员会讨论决定的案件，应当有专业（主审）法官会议研究讨论的意见，以此作为审判委员会讨论案件的前置过滤机制。

  5、问：司法责任制改革全面推开后，我们了解到，少数地方法院由于没有正确处理放权和监督的关系，出现了监督管理弱化的现象。请问，在强化监督管理方面，《意见》有哪些举措？

  答：2018年召开的全面深化司法体制改革推进会及全国法院审判执行工作会明确提出：“坚持有序放权与有效监督相统一，加快构建新型审判监督机制，切实发挥审判委员会对重大敏感和疑难复杂案件的把关作用，确保法律统一正确实施”。为认真贯彻上述会议精神，《意见》明确规定：一是类案及关联案件检索机制。《最高人民法院司法责任制实施意见（试行）》确立该项机制以来，全国不少法院要求承办法官在审理案件时，依托办案平台、档案系统、中国裁判文书网、法信、智审等，对已经审结或正在审理的类案与关联案件进行全面检索并制作检索报告，为合议庭、主审法官会议、审判委员会研究讨论案件提供必要支持，取得明显效果。为加强审判监督管理，统一类案裁判尺度和标准，《意见》进一步明确案件提交审判委员会讨论之前，合议庭应当形成书面报告，列明类案与关联案件检索情况。二是审判委员会讨论决定案件的启动机制。为加强院长、庭长对案件的监督管理，实现有序放权与有效监督相结合，《意见》规定，合议庭或者独任法官认为案件需要提交审判委员会讨论决定的，由其提出申请，层报院长批准；未提出申请，院长认为有必要的，可以提请审判委员会讨论决定。三是备案管理机制。为避免承办人拖延执行审判委员会决定的问题，《意见》要求合议庭、独任法官及时落实审判委员会对案件的讨论决定，并将判决书、裁定书、调解书等送审判委员会工作部门备案，如发现案件处理结果与审判委员会决定不符的，由审判委员会工作部门及时向院长报告。

  6、问：科学的议事程序和议事规则是确保审判委员会公正高效运作的重要制度保障。请问《意见》对审判委员会的议事程序和议事规则是如何规定的？

  答：为坚持民主集中制原则，确保审判委员会公正高效运行，《意见》在总结以往经验的基础上，规范了审判委员会的议事程序和议事规则。关于议事程序，《意见》明确审判委员会一般遵循合议庭、承办人汇报—委员就有关问题进行询问—委员发表意见—主持人作会议总结、会议作出决议的议事程序。同时，《意见》完善了讨论决定案件时委员的发言顺序，即按照法官等级和资历由低到高的顺序发表意见，主持人最后发表意见，确保委员客观、公正、独立、平等发表意见。关于议事规则，《意见》明确审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论案件或者事项，一般按照各自全体组成人员（而非出席会议人员）过半数的多数意见作出决定，同时少数委员的意见要记录在卷，充分体现了议事的民主性，旨在发挥审判委员会的集体智慧，确保司法公正。此外，《意见》规定了两种特殊情形，一是经专业委员会会议讨论的案件或者事项，无法形成决议或者院长认为有必要的，可以提交全体会议讨论决定，二是经审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论的案件或者事项，院长认为有必要的，可以提请复议，这里既明确了专委会与审委会全体会议之间的关系，也充分体现出民主基础上的集中。

  7、问：最高人民法院近年来坚持以公开为原则，不公开为例外，持续推进司法公开工作，赢得社会各界和人民群众的广泛赞誉。请问《意见》是如何体现公开原则的？

  答：党的十八届四中全会提出，要构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人知情权的制度保障。根据中央文件要求和司法改革的精神，《意见》确立了审判委员会的公开机制。一是审判委员会的决定及理由公开，《意见》重申新修订的人民法院组织法第三十九条第三款的规定，明确除法律规定不予公开的情形之外，审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开。二是按照周强院长关于“不断深化司法公开，进一步增强审判委员会工作的透明度，更好地倾听民意、汇聚民智”的指示精神，《意见》建立了邀请人大代表、政协委员、专家学者等列席审判委员会的工作机制，以拉近司法与民众的距离，争取社会各界对人民法院工作支持。

  8、问：“让审理者裁判，由裁判者负责”是本轮司法体制改革的重要目标，请问《意见》在此方面有何体现？

  答：根据中央司法体制改革精神和有关部署，《意见》理清了合议庭与审判委员会的关系，明确规定审判委员会讨论案件，合议庭、独任法官对其汇报的案件事实负责，审判委员会委员对其本人发表的意见和表决负责，具体审判责任范围、认定及追究程序，依据《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》及法官惩戒相关规定等执行。同时规定，审判委员会委员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重违纪违法行为的，依纪依法严肃追究责任。