关于加强农村养老服务工作的意见

京民福发〔2017〕389号

  各区民政局、发展改革委、公安分局、财政局、人力社保局、规划国土委、住房城乡建设委、农委、卫生计生委、食品药品监管局、老龄办：

  为进一步健全农村养老服务体系，提高农村养老服务水平，根据《北京市居家养老服务条例》、市政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》、《关于贯彻落实<北京市居家养老服务条例>的实施意见》、《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》、《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》和市老龄委《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》等精神，现就加强农村养老服务工作提出以下意见：

一、重要意义

  近年来，市委、市政府高度重视养老工作，着眼满足老年人最直接、最迫切的养老服务需求，全面深化改革，加强顶层设计，积极运用社会化手段推进养老服务设施建设，扩大养老服务供给，加快发展养老服务业，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的社会化养老服务体系基本形成。但与此同时，郊区农村受人口分布密度低、公共资源较少、普遍收入不高、消费能力较弱、消费意愿不强、专业力量引进难等特点影响，社会公共服务相对薄弱、养老服务配套设施不足、专业化养老水平滞后，难以有效满足农村老年人服务需求，制约了本市养老服务行业质量的整体提升。

  加强农村养老服务工作，确保农村地区老年人幸福、有尊严地养老，是本市全面建成小康社会的重要要求，是保障和改善基本民生的重要内容，是公共服务均等化的重要体现，也是各级政府及主管部门的共同责任。各级主管部门要站在基本民生保障和社会治理创新的高度，充分认识做好农村养老服务工作的重要意义，进一步深化改革，加快推进农村养老服务体系建设，以养老服务布局推进，倒逼农村公共服务欠账的满足，推动形成党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的农村养老工作机制，保证农村养老工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。

二、总体要求

(一)指导思想

  认真落实《北京市居家养老服务条例》和市委、市政府关于加强养老服务工作的重要决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，围绕农村老年人迫切需求和现实困难，创新农村养老工作管理体制和运行机制，建立健全农村养老服务体系，通过家庭自助、邻里互助、社会共助、政府公助，统筹推进农村养老服务设施建设、模式创新、医养结合等重点工作，全面提升农村养老服务质量，促进城乡基本养老公共服务均等化，让农村老年人共享改革发展成果。

(二)基本原则

  坚持政府主导。按照“政府既支持建设还要扶持运营”思路，整合集聚政府各部门政策、资金和项目资源，从养老服务设施规划、土地保障、建设支持、运营资助、税费减免、金融支持等方面，加大对农村基层和农村老年人倾斜力度，反哺农村，补公共设施亏欠短板，加快建设与城市同步、服务同质的养老服务体系。

  坚持村级统筹。发挥村委会、村集体在加强农村养老服务工作中的统筹协调作用，重点从组织对失能失智、空巢独居老年人的巡视探访、组织开展邻里互助和志愿服务、加大养老服务经费支持等方面，推动建立农村老年人关爱帮扶机制和为老服务体系。

  坚持分类保障。实施农村老年人分类保障，明确农村老年人在政府分类保障体系中的优先顺序及保障内容，重点为农村特困、低保低收入、失能失智、高龄独居、留守老年人提供精准帮扶和服务保障，最大限度防止农村老年人意外事故发生。针对不同类型保障群体，分层次提供集中照料服务和餐饮、助浴、健康指导、文娱活动等居家养老服务。

  坚持本土本乡。利用农村闲置设施资源，统筹家庭养老功能和养老服务机构专业支撑作用，围绕老人身边建模式、给服务，在村就近集中、抱团养老，将服务资源在社区养老服务驿站汇集，不出村、不离乡解决农村养老服务设施供给、服务人员配置、专业服务提供等问题，最大限度实现多数农村老年人就近养老。

  坚持互助扶助。发挥基层老年协会、志愿者组织和个人的积极作用，大力推进农村互助养老，开展邻里老人亲情互助，支持志愿帮扶，以更加灵活多样的形式满足老年人的生活和精神需求。

  坚持因地制宜。结合平原区、浅山区、深山区等不同区域特点和各地乡情、村情，积极探索创新，建立适应当前农村老年人养老需求的各具特色、各有所长的养老服务模式。

(三)工作目标

  到2020年，平原区、浅山区每个乡镇建设1个养老照料中心，加快社区养老服务驿站和邻里互助点建设，形成具有首都特色的农村养老服务体系，养老服务基本覆盖老年人周边、身边、床边；农村养老服务设施布局科学合理、功能充分发挥，经济困难、失能失智、高龄独居老年人等重点保障群体的集中照料需求能够得到满足；家庭养老、机构养老、互助养老、志愿服务等养老服务模式统筹推进、互相补充，农村老年人平时有地去、困难有人帮、生活有保障；农村基层医疗设施条件和服务能力显著提升，失能老年人等重点人群和养老机构、驿站等重点区域服务老年人家庭医生签约服务基本覆盖，实现农村老年人老有所养、病有所医。

三、主要任务

  (一)积极构建农村区域养老服务联合体。按照“分级分类、功能互补”思路，统筹发挥基层公办养老机构、乡镇养老照料中心、社会办养老机构和驿站集中照料、专业照护平台功能。综合考虑区域人口规模、老年人分布状况、养老服务需求及机构可持续发展等因素，从区域整体谋划调整农村养老服务设施布局。完善基层公办养老机构分类协作机制，合理选择区域定点公办养老机构，对区域老年人口集中的基层公办养老机构要加大建设资助力度，对空置率高、区域有效养老需求不足的要关停并转。实施养老照料中心常态化建设支持政策，支持应建未建空白区的社会办养老机构改造成为乡镇养老照料中心。统筹规划驿站建设，在选址布局上力求选择老年人相对集中、公共服务设施集中、邻近村医务室的区域。考虑到农村地区与城市地区的差异性，农村地区的社区养老服务驿站统称为农村幸福晚年驿站，功能定位有别于城区社区养老服务驿站，实行名称、功能和标识“三统一”。加快现有散小养老服务设施规范化整顿，对托老所及小型养老服务设施要转型升级，符合条件的改造成为农村幸福晚年驿站。

  明确各类农村养老服务机构在农村养老服务体系中的职责定位和相互关系。强化基层公办养老机构的托底保障作用，进一步调动发挥公办民营养老机构、街乡镇养老照料中心、社会办养老机构的专业平台作用。拓展和强化各类养老机构居家养老服务功能，在乡镇政府的统筹协调下，加强对农村幸福晚年驿站的服务指导，充分发挥养老机构辐射居家社区和专业后台支持作用。

  增强农村养老机构服务能力。深化公办养老机构管理体制改革，原则上除民政部门指定的定点公办养老机构外，其他具备条件的公办养老机构逐步实施公办民营。完善乡镇养老照料中心、社会办养老机构支持政策，提高综合服务保障能力。创新农村幸福晚年驿站建设运营模式，可兼具温馨家园、儿童之家、家暴庇护所等功能，选聘本村人员为老年人、残疾人、妇女、儿童、优抚对象提供综合服务。同时，创新从业人员管理模式，探索为农村幸福晚年驿站配备合理数量的专业养老护理人员，满足老人精神慰藉、心理疏导、医疗康复、临终关怀等特殊需求。

  (二)探索创新农村养老服务模式。结合农村熟人社会特点，进一步深化“农民组织起来”要求，遵循“助人者有组织、受助者有人管”思路，把农民老人组织起来，通过支持组织，助人自助；把乡亲志愿者组织起来，通过让组织对接或绑定专业平台，让其成为具有素养和技能的志愿者；把家庭子女亲属赡养义务发挥出来，支持家庭养老。

  大力发展农村互助养老，提倡村民以自家居住地为中心开展邻里互助，通过日常巡视、巡查，为高龄、独居、空巢、失能老年人提供代买代缴、寻医送药、春种秋收等服务；支持以老人自愿为前提，将分散供养的特困人员、空巢独居老人的自有住宅改造成为小型幸福院，由村委会委派专人提供做饭、精神关怀等基本服务；倡导有意愿共同居住的分散老人实施集中养老，实现农村老年人互相帮扶、抱团取暖。广泛开展志愿助老服务，支持成立以农村妇女、低龄老年人为主体的互助养老或志愿服务队伍，秉承“助人自助”理念，为老年人提供志愿服务。加大养老服务组织支持力度，符合条件的注册登记为社会组织，不具备条件的实行备案登记。做实基层老年协会，鼓励农村幸福晚年驿站、邻里互助点服务人员、志愿服务人员加入基层老年协会，实行行业自律。加强农村养老服务人才教育培训，采取集中培训、送教上门、远程培训等多种方式对农村幸福晚年驿站、邻里互助点服务人员进行培训，努力提升农村养老照护能力。

  (三)完善农村养老扶持政策。强化政府部门在农村养老工作中的主导作用，整合政府资源和社会资源，增强农村养老服务供给能力。实施基础养老金、福利养老金正常调整机制。统筹城乡居民医疗保险制度，完善重特大疾病保障机制，进一步提高农村医疗保障水平，减轻农村老年人养老自付压力。建立特困人员供养服务机构经费保障机制，提升集中供养人员保障水平。按照“村民自营、政府扶助”原则，明确各方权责，通过给予内部改造、设施设备购置、运营扶持、医疗支撑等方面支持，鼓励村民以自有住宅和闲置房兴办农村幸福晚年驿站。认真落实《志愿服务条例》，通过政府购买服务等方式，重点从开展服务必需的成本等方面，对互助养老、志愿服务给予资助支持。建立志愿助老时间储蓄机制，对低龄老人参与提供志愿服务的，纳入志愿服务记录，待本人丧失自理能力时可优先享受他人提供的志愿服务或减免入住养老机构费用。探索采取“农户+合作社+公司(社会组织)”经营模式，盘活利用农村闲置房屋发展休闲养老，引导社会力量参与管理运营，促进农民增收。利用自有住宅和闲置房建设驿站和发展休闲养老的，房屋应达到我市抗震节能要求，有条件的可对房屋实施进一步的绿色、低能耗改造。探索基于超大型城市城区丰富资源，利用互联网、现代物流等支持农村尤其是偏远山区寻找难以落地的专业服务，通过网上整合，扩展服务容量，实现农村养老服务供给的可持续化。加大养老服务单位餐饮服务的食品安全监管力度，保障用餐人员饮食安全。

  (四)推进农村地区医养结合。加强医养结合机构建设，鼓励农村地区养老机构设置医疗机构，支持基层公办养老机构与乡镇卫生院采取多种形式进行合作。对于不具备条件设置医疗机构的养老机构，鼓励与周边医疗机构签订合作协议，建立绿色通道，优先提供巡诊、接诊转诊、康复指导、远程支持等服务，满足老年人医疗护理需求。合理布局村级医疗卫生服务机构，鼓励农村幸福晚年驿站与村卫生室就近设置，将符合条件的村卫生室纳入医保定点机构。支持医疗机构执业医师到农村幸福晚年驿站、村民家庭巡诊，实现各类老年群体医疗服务的全覆盖。综合考虑城乡布局、区域人口数量、服务半径、交通状况和院内医疗急救机构分布情况、接诊能力等因素，完善院前医疗急救服务网络建设。探索采取邻里互助方式解决山区急救用车问题，让患病老年人得到及时救治。利用互联网等现代信息技术，鼓励有实力的医疗机构面向农村养老机构内设医疗机构或养老机构引入医疗机构的分支机构试点开展远程医疗，在城区形成支持农村医养结合的远程医疗服务中心，重点在应急急救、慢病干预、健康指导等方面为农村地区提供支持，促进优质医疗资源的城乡流动，让村民更便捷地享有优质医疗服务。加强乡村医生队伍建设，多渠道选聘乡村医生岗位人员，提高乡村医生岗位吸引力，进一步发挥乡村医生作用。

  (五)强化农村家庭养老基础作用。充分发挥家庭子女在农村家庭养老中的作用，巩固家庭养老的基础地位。发挥村委会、基层老年协会作用，大力推行“以孝治村”，通过将法定赡养义务和德孝理念纳入村规民约、推树孝星典型、修建“德孝墙”等途径，大力弘扬“孝老敬亲”的传统美德，督促引导农村老年人子女定期带父母洗理，定期帮父母清扫居所，定期给父母报平安，定期陪父母参加文体活动，并在老年人患病住院治疗期、康复期、临终关怀期返回家庭照料老人。完善家庭养老支持政策，通过金融手段、服务支撑和技能培训等方式，为老年人子女赡养照料父母提供便利。探索利用“互联网+物流”、引进银行授信等手段，创新农村养老服务收费方式、供给方式，推动形成农村老人消费、子女付费的养老服务模式。对于返回家庭照料老年人子女给予免费照护知识和技能培训，探索对专职照护经济困难失能老人的子女给予适当支持。

四、工作要求

  (一)强化组织领导。各区要把农村养老服务工作摆上重要议事日程，建立民政部门牵头，发展改革、公安、财政、人力社保、规划国土、住建、农业、卫生计生、老龄等部门参与的工作协调机制，切实加强组织领导，制定实施方案，健全完善农村养老服务体系，做到老年人事情有人管、老年人困难有人帮。各乡镇要有效整合集成政府部门各类涉农政策和设施资源，加快建设农村养老服务设施，培育农村互助养老组织、志愿服务组织，积极构建具有本地特点的农村社会化养老服务体系，切实提高农村老年人幸福指数。村集体要发挥在农村养老工作中的重要主体作用，无偿提供可利用的设施用于农村幸福晚年驿站建设，并加大对养老工作经费投入，对本村村民建设驿站的应给予适当运营支持补助。

  (二)加强部门协作。民政、老龄部门要发挥牵头作用，协调相关部门统筹做好农村养老服务政策制定、模式推广、设施建设、队伍建设等工作，加快发展农村养老服务业。发展改革部门要加大对农村基层公办养老机构建设资助力度，促进农村养老机构设施条件持续改善。公安部门要从消防安全监管等方面加强指导扶持，服务保障农村养老服务工作。人力社保部门要加大农村社会保障力度，支持做好养老服务从业人员职业技能培训等项工作。财政部门要统筹加强农村养老服务发展的经费支持。规划国土部门要统筹农村养老服务设施规划，加强农村养老服务设施土地管理。建设部门要根据申请人要求对农村养老服务房屋建设、房屋安全鉴定提供技术支持。农业部门要把农村养老服务工作纳入新农村建设重要内容，深化农村改革，从出租、出借、转让等方面整合利用闲置农宅，增加农民收入，提高养老支付能力；根据实际赋予集体建设用地的养老功能，满足农村养老的用地需求。卫生计生部门要积极推进创新农村医养结合服务模式，不断提升农村地区医疗卫生服务保障能力。食药部门要从食品安全方面加强指导扶持，由符合条件的餐饮服务单位向农村养老服务单位提供餐饮服务，保障老年人食品安全。

  (三)加强宣传引导。加强老年人权益保障法律法规的政策宣传，开展形式多样的宣传教育活动，强化全社会关心关爱老年人的意识。要为老年人发挥作用创造条件，引导老年人保持老骥伏枥、老当益壮的健康心态和进取精神，充分发挥低龄健康老年人的积极作用。大力弘扬社会主义核心价值观和中华民族尊老为老的传统美德，鼓励、倡导、表彰敬老孝老的典型，发挥示范带动作用。

  北京市民政局 北京市发展和改革委员会

  北京市公安局 北京市财政局

  北京市人力资源和社会保障局 北京市规划和国土资源管理委员会

  北京市住房和城乡建设委员会 北京市农村工作委员会

  北京市卫生和计划生育委员会 北京市食品药品监督管理局

北京市老龄工作委员会办公室

2017年10月16日