最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见

法发〔2017〕30号

最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见

  为深入贯彻落实党的十九大精神，在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，促进“十三五”规划和《长江经济带发展规划纲要》的全面实施，充分发挥环境资源审判职能作用，为长江流域生态文明建设与绿色发展提供有力司法服务和保障，现就全面加强长江流域环境资源审判工作，提出如下意见。

一、充分认识全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的重要意义

  1.全面加强长江流域环境资源审判工作是落实《长江经济带发展规划纲要》、实现长江经济带发展国家战略的重要司法保障。长江经济带发展战略是党中央主动适应把握引领经济发展新常态、科学谋划中国经济新棋局，作出的既利当代又惠长远的重要决策部署，对统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局和实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大的现实意义和深远的历史意义。各级人民法院要充分认识为长江流域生态文明建设与绿色发展提供司法保障的重要意义，按照“生态优先、流域互动、集约发展”的思路，大力发挥环境资源审判职能作用，推动构建环境更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。

  2.全面加强长江流域环境资源审判工作是贯彻习近平总书记关于推动长江经济带发展重要讲话精神的内在要求。长江是中华民族的生命河，也是中华民族发展的重要支撑。习近平总书记指出，长江流域经济是我国经济重心、活力所在，推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。各级人民法院要深入学习领会习近平总书记重要讲话精神，准确把握长江经济带发展的战略定位和基本内涵，将加强环境资源审判工作作为服务和保障长江经济带发展的重要抓手，推动长江流域生态环境质量不断改善， 助力长江经济带绿色发展。

  3.全面加强长江流域环境资源审判工作是积极回应长江经济带发展需求、保障流域生态环境安全的客观需要。长江流域以水为纽带形成的环境要素丰富，是我国重要的生态安全屏障，也是长江经济带发展的重要依托和支撑，长江经济带发展离不开可持续的生态环境和可承载的自然资源作为保障。各级人民法院要始终坚持人与自然和谐共生的基本理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，充分认识长江流域生态环境安全对长江经济带发展的重要意义，依法维护长江流域的生态环境安全，为建设天蓝地绿水清的长江经济带生态走廊提供有力司法保障。

二、准确把握全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的基本理念

  4.遵循自然规律。人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。要正确认识和把握长江流域以水为核心的生态特征，遵循自然生态规律和河流演变规律。要遵循流域的自然统一性，协调好江河湖泊、上中下游、干支流、左右岸、水中岸上的关系，保护和改善流域生态服务功能。要遵循流域的要素复合性，根据环境资源承载能力、现有开发密度和发展潜力，在流域整体范围内统筹协调多元环境要素。要遵循流域的功能整体性，维护好流域的生活、生产和生态功能，尤其是要维护流域生态系统的相对稳定和完整。

  5.坚持保护优先。长江拥有独特的生态系统，是国家重要的生态宝库。要从经济社会发展全局出发，准确理解生态环境保护与经济社会发展的辩证关系，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的发展理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，把保护和修复长江生态环境摆在首要位置。充分发挥环境资源审判职能作用，保护和改善水环境，保护和修复水生态，保护和合理使用水资源，有序利用长江岸线资源。

  6.促进绿色发展。要准确把握长江经济带发展的战略定位和基本内涵，牢固树立和贯彻落实生态优先、绿色发展的理念。要充分发挥审判职能作用，落实将重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目优先选项的要求，保障重大生态修复工程的顺利实施。要围绕改善流域生态环境、建设立体交通走廊、优化产业布局和构建对外开放新格局的总体要求，为把长江经济带建设成为生态文明建设的先行示范带、创新驱动带和协调发展带提供司法服务和保障。

  7.注重区域协同。长江流域江河湖泊、干支流、上中下游、左右岸区域之间联动性及互补性强，流域的自然生态系统特征明显。要把长江流域生态环境保护作为一项系统工程，树立生态环境协同保护的理念，统筹推进山水林田湖草系统治理。要打破行政区划的界限和壁垒，推动全流域联动，构建区域互动合作的司法保障新机制，统筹考虑污染产生地、污染防治地、生态受益地、生态保护地的利益平衡。

  三、立足流域水生态核心，依法审理水环境与水资源案件

  8.依法审理水污染防治案件，推动水污染防控和治理。依法审理工业污染、船舶污染等点源污染案件，农业污染、城市径流污染等面源污染案件以及流域跨界水污染案件，坚持最严格的水污染损害赔偿和生态补偿、修复标准，将生态环境损害及修复情况作为刑事处罚的重要量刑情节，支持和监督行政机关依法履行水污染防治的监管职责。加强对航电枢纽、船闸、港口、码头、出海口建设和使用过程中引发的水污染案件的审理，保障长江干支流水体生态环境安全。加强对扬州江都水利枢纽和丹江口水库等饮用水水源地的司法保护，及时受理和审理水源地的水污染案件，坚决支持行政机关依法取缔饮用水水源保护区的排污口，保障饮用水水源地的水质安全。

  9.依法审理水资源开发利用案件，促进长江水资源可持续利用。依法审理调水纠纷案件，妥善处理好水源区、调水工程途经地以及受水区之间的利益平衡，促进水资源调度和配置的安全顺畅。依法审理水电基地和输送通道建设中的环境污染和损害赔偿案件，统筹保护上游地区水电开发利用和下游地区的供水、通航、灌溉、养殖等权益。依法审理能源纠纷案件，支持水能等清洁能源的开发利用。加强对长江流域节能服务产业的司法保障，支持培育全流域合同能源管理市场。

  10.依法审理水权交易纠纷案件，促进水资源高效利用与节约保护。积极稳妥审理区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易纠纷案件，合理界定水资源使用权，引导通过水权交易平台进行水权交易，充分尊重交易各方的协商定价或者竞价结果， 保护水资源使用权有序流转。

  11.依法审理涉航道、河道案件，保障长江水域水运安全。依法打击侵占河道、乱占滥用河道等非法行为，恢复河道水域岸线生态功能和河道通航功能。依法打击河道非法采砂，充分考虑生态环境的破坏程度，以非法采矿罪进行处罚。依法审理违反长江航运秩序、破坏航道及航道设施案件，全面保护长江航道安全。依法审理因航道河道监管引发的行政案件，支持和监督监管机关依法维护航道、河道秩序。

  12.依法审理涉河湖水域岸线保护案件，强化河湖水域岸线生态功能。依法打击非法围湖造地和围垦河道等侵占水域空间的行为，保护河湖水域和岸线资源等水生态系统。妥善审理涉及岸线取水、排污、工程建设等案件，促进岸线资源有偿使用，强化岸线保护和节约集约利用。加强沿江风景名胜和自然人文景观资源司法保护，促进岸线资源合理开发，维护岸线原始风貌。

  13.依法审理涉蓄洪区、洲滩开发利用案件，维护蓄洪区及洲滩的安全。妥善审理流域蓄洪区的开发利用与建设保护案件，保障蓄洪区的堤防安全和蓄洪区内的人民群众生命财产安全。妥善审理流域洲滩开发、利用与保护案件，促进洲滩开发利用，维护洲滩生态环境及人民群众生命财产安全。

  14.依法审理涉江河湖泊治理案件，推进全流域水资源保护和水污染治理。依法审理涉江河湖泊治理刑事案件，依法打击侵害自然河湖、湿地等水源涵养空间的行为；依法审理涉江河湖泊治理民事案件，促进水环境保护和水生态修复，保障人民群众涉水产权益；依法审理涉江河湖泊治理的行政及非诉行政执行案件，推动、规范和保障河长制的执行，促进水环境治理。

  15.依法审理涉长江防护林和天然林草资源案件，促进长江岸线水土保持和水源涵养。依法打击盗伐、滥伐长江防护林的犯罪行为，维护长江岸线的生态安全。妥善审理林业资源确权、承包和流转案件，依法维护林农的合法权益，保障长江防护林、生态林和公益林的生态功能。妥善审理因长江防护林体系建设引发的行政案件，保障长江防护林体系建设的顺利实施。

  16. 依法审理涉湿地生态系统保护案件，促进湿地生态保护与修复。依法打击侵占、破坏湿地的行为，强化高原湿地生态系统的司法保护，提高自然湿地面积和保护率。充分发挥保全和先予执行措施，加大破坏湿地环境及自然资源的生态修复责任。充分利用长江湿地保护基金，及时督促、跟踪、评估恢复原状责任的执行。妥善审理湿地资源确权、开发许可过程中引发的行政案件，推进鄱阳湖、洞庭湖、太湖、巢湖等全流域湿地生态保护与修复。

  17.依法审理其他涉水刑事、行政案件，维护水环境和水生态安全。依法审理其他危害水环境和水资源的刑事案件以及各类涉水资源和水环境的行政许可、规划和项目审批、政府信息公开等行政案件，支持和监督行政机关依法履职，促进水资源的合理开发、利用和保护，维护流域水环境和水生态安全。

  四、立足上中下游生态环境特点，依法审理各区段重点案件

  18.长江上游各级人民法院要重点把握上游地区水源涵养和水土保持的功能定位。依法审理重点生态功能区、生态环境脆弱区及自然保护区等重点区域的环境污染、生态破坏及自然资源开发利用案件，将构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线作为重要因素加以考量。

  依法审理三江源国家公园的环境污染和自然资源破坏案件，坚决打击在三江源国家公园内的采矿、砍伐、狩猎、捕捞、取土、取水以及擅自采集国家和省级重点保护野生动植物等违法行为，促进三江源地区自然资源的持久保育和永续利用。妥善处理江河源头和生态核心区内工矿企业和居民搬迁引发的纠纷，引导工矿企业和居民有序迁出。妥善审理因建设国家公园、自然保护区，推行统一环境准入和退出机制引发的行政案件，保障重点区域实现扩大环境容量和生态空间的重要目标。

  加大对三峡库区环境资源案件的审理力度，积极探索三峡库区环境资源案件的跨行政区划集中管辖，保障三峡生态经济合作区的建设。依法审理金沙江、乌江、嘉陵江、三峡库区等重点区域水土流失治理和地质灾害防治案件，维护人民群众生命财产安全。

  19.长江中下游各级人民法院要依法审理工业污染、城镇和农村污染案件，保障江河湖泊生态环境安全。依法审理长江中下游城市群重化工、重金属、工业固体废弃物等工业污染案件，做到及时立案、审理和执行，充分利用保全措施，避免无法修复的损害发生。妥善审理因造纸、印染、化工、有色金属等严重污染水体企业的关闭或者搬迁改造，以及因污水处理费、水资源费等税费征收引发的行政案件，推动污染企业的达标治理或者依法退出。

  依法审理涉城镇污水、垃圾处理案件，推动长江干支流沿线城镇污水、垃圾全收集全处理。依法审理农村农业禽畜、水产养殖污染物排放和农村生活垃圾排放案件，防治农业面源污染，推进农村人居环境综合整治，防止农村水源污染。依法审理工业和农业生产引发的土壤污染案件，防止有毒有害污染物、危险化学品、危险废物等通过地下水循环系统进入长江水体。

  加强对洞庭湖、鄱阳湖、太湖、巢湖等淡水湖水污染防控的司法保护，依法打击破坏淡水湖生态环境的行为；加强对鄱阳湖、洞庭湖生态经济区的司法保护，保障鄱阳湖、洞庭湖生态经济区的建设。加强对流域渔业资源的保护，依法打击在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品的行为，妥善审理涉及渔业承包、养殖、销售案件，促进渔业资源的可持续利用。

  20.沿江海事法院要充分利用跨行政区划管辖的优势，妥善审理长江流域环境污染、生态破坏案件。依法审理长江水域的船舶碰撞、触碰案件，加强对船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质造成水域污染案件的审理，保护长江水域生态环境安全。

  五、立足绿色发展要求，依法审理其他环境资源案件

  21. 依法审理大气污染防治案件。以二氧化硫、氮氧化物、pm2.5等主要大气污染物综合防治为重点，依法惩处污染环境的犯罪行为，妥善审理相关行政案件，支持和监督行政机关履行源头治理和全程治理职责，推动四川盆地、中下游地区的区域性雾霾、酸雨态势扭转，促进沿江城市和重点区域空气质量改善，打赢蓝天保卫战。

  22. 依法审理生物多样性保护案件。依法打击非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物，非法狩猎及野生动植物制品非法交易行为，加大对大熊猫、红豆杉、扬子鳄等长江流域特有濒危野生动植物的保护力度。妥善审理涉及植物新品种、生物遗传资源和基因案件，有效保护长江流域生物基因资源库。加强长江物种及其栖息繁衍场所保护，妥善审理工业污染对水生和河岸生物多样性及物种栖息地破坏案件。依法打击走私国家禁止进口的动植物的行为，严防外来物种入侵。

  23. 依法审理环境公益诉讼和省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。依法受理和审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件以及检察机关提起的环境行政、民事公益诉讼案件，强化公众参与长江流域生态环境保护，充分落实修复理念和补偿机制，形成公益诉讼对于长江流域生态环境保护的评价指引和政策形成功能，切实维护长江流域生态环境安全。推动建立长江流域环境公益诉讼专项资金管理使用制度，保障长江流域环境公益诉讼健康发展。总结长江流域试点地区审判经验，依法审理省级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件，依法追究责任主体的生态环境损害赔偿责任。

  24. 积极稳妥审理生态补偿案件。科学界定生态保护者与受益者权利义务，推动形成生态损害赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的工作机制。妥善处理流域内因补偿主体、补偿数额、资金监管等产生的纠纷，激发全流域各区段生态环境保护的内在动力。推动建立独立公正的生态环境损害评估制度。

  25.积极稳妥审理绿色金融等新类型案件。深入研究绿色金融发展中的特殊法律问题，妥善审理涉绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等新类型案件，支持绿色产业发展，保障绿色金融体系构建。依法保护有偿取得的排污权及其使用、转让和抵押等权利。充分运用碳排放权交易注册登记系统，准确判断排放配额的权利主体，合理确定交易各方的权利义务。依法保护用能权交易主体在合法交易场所买卖用能权指标的行为，参照试点地区制定的交易管理办法、交易规则及争议解决机制，妥善审理用能权纠纷案件。

  26. 依法办理环境行政非诉执行案件。积极探索符合长江流域生态文明建设与绿色发展需要的行政非诉案件执行的新方法新思路，依法审查环境行政非诉执行案件，按照“裁执分离”的模式，加大对环境行政非诉案件的执行力度，支持行政机关依法处罚环境违法行为。

  六、健全体制机制，适应长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的新要求

  27.优化审判机制。推进流域内环境公益诉讼、跨行政区划环境污染、生态破坏案件的集中管辖机制。推进流域内环境资源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”归口审理模式。推进构建重大环境资源行政案件在跨行政区划法院审理的专门管辖机制。

  28.构建协同机制。构建刑事、民事、行政审判和立案、执行等部门的协同审判机制。构建长江流域环境资源审判协作平台，形成全流域法院之间委托送达、委托取证、委托执行和信息共享机制。构建区域内上下级法院之间的信息报送机制。

  29.完善联动机制。加强与流域内政府法制部门、行政执法机关、流域管理机构之间的协调联动，积极搭建长江流域环境资源信息共享平台。通过建立和完善信息共享、联席会议以及突发环境事件的应急响应等联动机制，形成合力，共同维护长江经济带的生态安全。

最高人民法院

2017年12月1日