全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国森林法（修订草案）》修改情况的汇报

  全国人民代表大会常务委员会：

  常委会第十一次会议对森林法修订草案进行了初次审议。会后，法制工作委员会将修订草案印发各省（区、市）人大、基层立法联系点、中央有关部门、全国人大代表、高等院校和研究机构征求意见，并在中国人大网全文公布修订草案征求社会公众意见。宪法和法律委员会、农业与农村委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门、全国人大代表、专家学者、基层林业干部以及林业企业对修订草案的意见。宪法和法律委员会、法制工作委员会还到江西、福建等地调研，听取意见；并就修订草案的有关问题与农业与农村委员会和司法部、自然资源部、国家林业和草原局等部门交换意见，共同研究。宪法和法律委员会于10月9日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对修订草案进行了逐条审议。农业与农村委员会、司法部、国家林业和草原局的有关负责同志列席了会议。10月15日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行审议。现将森林法修订草案主要问题的修改情况汇报如下：

  一、修订草案第五条第二款规定了森林生态效益补偿制度。一些常委会组成人员建议，完善森林生态效益补偿的规定，增加有关地区之间横向生态效益补偿的内容。宪法和法律委员会经研究，建议增加规定：国家加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态效益补偿。

  二、现行森林法第九条规定了对民族自治地方的林业发展优惠政策。有的常委委员和民族委员会提出，不宜简单删除对民族地区的支持政策，建议恢复现行法第九条并作适当修改。宪法和法律委员会经研究，建议增加一条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以依照国家对民族自治地方自治权的规定，对民族自治地方的森林保护和林业发展实行更加优惠的政策。

  三、修订草案第十二条规定，国务院代表国家行使国有森林资源的所有权；国务院可以授权有关部门行使所有者职责，或者由有关部门委托省、自治区、直辖市人民政府代理行使所有者职责。一些常委委员和地方、部门建议，结合党中央有关推进自然资源资产产权制度改革的精神，进一步明确履行国有森林资源所有者职责的部门。宪法和法律委员会经研究，建议将上述规定修改为：国家所有的森林资源的所有权由国务院代表国家行使。国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有者职责，国务院自然资源主管部门可以委托有关部门和省、自治区、直辖市人民政府代理履行所有者职责。

  四、修订草案第二十一条对林地、林木权属争议的处理作了规定。有的常委会组成人员和部门、地方建议恢复现行法的规定；有的部门建议在林地、林木权属争议处理中引入行政裁决制度。宪法和法律委员会经研究认为，现行法规定的政府处理可以包括多种方式，在林地、林木权属争议处理中引入行政裁决制度尚在试行中，建议对现行法的有关规定暂不修改。

  五、有的常委委员和地方、社会公众建议，进一步强化对森林资源的保护，明确国有林业单位的森林保护义务。宪法和法律委员会经研究，建议增加以下规定：一是，县级以上人民政府应当将森林资源保护和林业发展纳入国民经济和社会发展规划。二是，国家加强森林资源保护，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境、维护生物多样性和提供林产品等多种功能。三是，国有林业企业事业单位应当加大投入，加强森林防火、林业有害生物防治，预防和制止破坏森林资源的行为。

  六、修订草案第三十五条对建设工程占用林地的审批作了规定。有的常委委员和部门、社会公众提出，不宜删除现行法关于征收、征用林地以及占用林地后开展植树造林、恢复森林植被的内容。宪法和法律委员会经研究，建议恢复现行法有关内容并适当修改，增加以下规定：一是，建设工程占用林地涉及征收、征用林地、林木的，依照有关法律、行政法规办理审批手续，并对权利人依法给予补偿。二是，建设工程占用林地的，县级以上人民政府林业主管部门应当按照规定安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。

  七、修订草案第四十六条第一款规定，公益林经营可以合理利用林地资源和森林景观资源，适度开展林副产品生产，发展森林旅游、康养、文化产业等非木质资源利用，但是应当符合生态区位保护要求，不得破坏公益林生态功能。有的常委委员、人大代表和部门提出，公益林必须坚持生态优先、严格保护，同时在符合保护要求、不影响生态的前提下，也应允许适度开展林下经济、森林旅游等活动，并加强监管。宪法和法律委员会经研究，建议将这一款修改为:在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下，经科学论证，可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源，适度开展林下经济、森林旅游等。利用公益林开展上述活动应当严格遵守国家有关规定。

  八、修订草案第五十九条对直接为林业生产经营服务的工程设施用地由林业主管部门审批作了规定。有的常委委员和部门、社会公众提出，直接为林业生产经营服务的工程设施用地可不需办理建设用地审批手续，但应符合规定的条件。宪法和法律委员会经研究，建议规定：林业经营者在经营的林地范围内修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，需要使用林地，符合国家有关部门规定的条件的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续。

  九、修订草案第六十四条规定，破坏森林资源给国家利益或者公共利益造成重大损失的，有关机关和组织可以依照国家有关生态环境损害赔偿的规定向人民法院提起诉讼，对责任者提出损害赔偿要求。有的常委委员和地方、部门、研究机构提出，草案将破坏森林资源的损害赔偿诉讼和公益诉讼合并规定，容易产生混淆。宪法和法律委员会经研究，建议将本条修改为：破坏森林资源给国家造成重大损失的，国务院自然资源主管部门及其委托的有关部门和地方人民政府可以依法向人民法院提起诉讼，对责任者提出损害赔偿要求。

  此外，还对修订草案作了一些文字修改。

  修订草案二次审议稿已按上述意见作了修改，宪法和法律委员会建议提请本次常委会会议继续审议。

  修订草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。

全国人民代表大会宪法和法律委员会

2019年10月21日