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关于《关于延长授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定期限的决定(草案)》的说明

  ——2018年2月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议上

  中国证券监督管理委员会主席 刘士余

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

  我受国务院委托,现对《关于延长授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定期限的决定(草案)》作说明。

  2015年12月27日,全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》(以下简称《授权决定》),授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行,调整适用《中华人民共和国证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定,实行注册制度,具体实施方案由国务院作出规定,报全国人大常委会备案。《授权决定》实施期限为二年,将于2018年2月28日到期。

  为进一步稳步推进股票发行注册制改革(以下简称注册制改革),证监会起草并向国务院报送了《关于延长股票发行制度改革授权决定期限的请示》。国务院法制办征求了中央改革办、中央财办、发展改革委、财政部、人民银行、国资委、国研室等单位的意见,中央改革办等有关单位均表示赞成。在此基础上,国务院法制办会同证监会作了研究修改,形成了《关于延长授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定期限的决定(草案)》(以下简称草案)。草案已经国务院同意。现就有关问题说明如下:

一、稳步推进注册制改革的情况和成效

  两年来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,证监会认真贯彻落实党中央、国务院关于经济金融工作的决策部署,按照《授权决定》和“十三五”规划纲要提出的“创造条件实施股票发行注册制”的要求,坚持稳中求进工作总基调,综合施策、多措并举,努力为稳步推进注册制改革创造条件,取得了积极进展。

  一是坚持质量第一,保持新股发行常态化,努力形成有利于注册制改革的发行市场秩序。两年来,证监会持续完善新股发行环节的市场化运行机制,坚持新股发行常态化,逐步放开新股发行节奏,新股发行“堰塞湖”问题得到有效缓解,2017年共审结IPO企业633家。严把公司发行上市准入关,从源头上提高上市公司质量。目前,影响推进注册制改革的“堰塞湖”包袱大为减轻,上市公司质量第一的理念深入人心,发行节奏趋于市场有序调节,有利于注册制改革的发行市场秩序逐步形成。

  二是严格监管执法,加大对各类违法违规行为的打击力度,积极创造有利于注册制改革的市场环境。两年来,证监会坚持依法全面从严监管,严厉打击欺诈发行和虚假信息披露等各类违法违规行为,依法查办了一批大案要案,严惩了一大批危害市场、侵害投资者合法权益的不法分子,有效遏止了一段时间以来资本市场恶性违法犯罪活动蔓延的势头。同时,证监会专门组织实施了IPO财务信息披露核查等专项监管执法行动,形成了监管高压态势。经过努力,进一步净化了推进实施注册制改革的市场环境。

  三是强化交易所一线监管功能,在上市审核中发挥交易所作用,不断丰富和积累有利于实施注册制改革的经验。修订《证券交易所管理办法》,探索推进“以监管会员为中心”的交易行为监管模式,完善交易所对发行人、投资者、会员的管理措施和手段。通过抽调交易所人员参与IPO审核、增加股票发行审核委员会中交易所人员比重以及由交易所实质承担部分公司债券发行预审职能等措施,为交易所更好发挥一线监管作用进行“练兵”。经过两年努力,交易所在适应注册制改革新机制要求的制度、人才、经验、能力等方面的准备工作日趋成熟。

  四是加强对中介机构的监督管理,严格中介机构市场把关责任,健全有利于注册制改革的市场中介支撑体系。两年来,证监会制定、修订一系列监管规定,督促保荐机构严格内部风险管控,充分发挥核查把关作用;完善对会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所等中介机构的监管,细化中介机构的核查义务及法律责任,加强日常监管,加大处罚力度。经过不懈努力,中介机构执业活动进一步规范,责任意识进一步增强,专业把关作用充分发挥。

  五是强化信息披露监管,探索投资者权益保护新举措,完善有利于注册制改革的配套制度安排。实行证券期货市场统一的投资者适当性管理办法,筑牢投资者保护第一道防线;探索试行欺诈发行的“先行赔付”,专业投资者保护机构的“持股行权”、“示范性诉讼”和纠纷多元化解等新的投资者救济途径与手段;完善上市公司退市制度,健全市场优胜劣汰机制;出台减持新规,规范上市公司股份减持行为,着力解决“清仓式”减持、“过桥”减持等乱象,引导上市公司专注主业、稳健经营;完善上市公司“刨根问底”式实质性信息披露监管,进一步树立以信息披露为中心的监管理念。

  六是强化市场宣传和舆情引导工作,营造有利于注册制改革顺利实施的良好舆论环境。两年来,证监会更加重视与市场的沟通,加强政策解读,提升预期管理水平。通过案例宣传、专家解读等方式,加强对注册制的正面宣传,重申注册制也须依法从严监管的正确理念;支持新闻媒体加强对价值投资理念的宣传,倡导理性投资,开展“明规则、识风险”专项投资者教育活动,培育良好的股市投资文化。妥善应对负面舆情,对不实信息和政策误读及时澄清回应,严厉打击编造传播资本市场虚假信息行为,为实施注册制改革营造了良好舆论环境。

  按照《授权决定》要求,2017年4月,国务院向全国人大常委会作了关于推进股票发行制度改革工作情况的中期报告,得到了与会委员的肯定。

二、延长《授权决定》实施期限的必要性

  通过两年的努力,证监会在完善市场制度、健全市场机制、规范市场秩序、增强市场诚信、强化市场监管等方面,为稳步实施注册制改革创造了较为有利的条件与环境。同时,目前在多层次市场体系建设,交易者成熟度,发行主体、中介机构和询价对象定价自主性与定价能力,以及大盘估值水平合理性等方面,还存在不少与实施注册制改革不完全适应的问题,需要进一步探索完善;从外部环境看,欧美发达国家相关金融市场积累了一定泡沫和风险,已经有调整的征兆,给我国实施注册制改革时间窗口的选择带来不确定性。为了使继续稳步推进和适时实施注册制改革于法有据,保持工作的连续性,避免市场产生疑虑和误读,并为修订证券法进一步积累实践经验,有必要延长《授权决定》的实施期限。

三、延长的期限

  综合考虑上述情况,经认真研究评估,建议《授权决定》实施期限延长二年至2020年2月29日。下一步,证监会将深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,在总结实践经验的基础上,继续积极创造条件稳步推进注册制改革,条件成熟时适时向国务院提出具体实施方案建议,并会同有关部门加强事前事中事后全过程监管,防范和化解风险,切实保护投资者合法权益。

  草案和以上说明是否妥当,请审议。

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