对《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定（草案）》的说明

  ——2017年10月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上

  国土资源部部长 姜大明

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

  我受国务院委托，现对《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定（草案）》（以下简称草案）作说明。

  根据2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》），农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点期限将于2017年12月31日届满。为了进一步深入推进改革试点，更好地总结试点经验，为法律修改打好基础，国土资源部起草了延长试点授权期限的请示，报请国务院审议。国务院法制办收到此件后，征求了中央改革办、中央农办、农业部、住房城乡建设部等有关单位和全国人大常委会有关工作机构的意见，各有关单位均表示赞成延长改革试点期限。在此基础上，国务院法制办会同国土资源部对有关文件作了研究、修改，形成了草案。草案已经国务院同意。现说明如下：

一、试点工作开展情况和初步成效

  两年多来，根据党中央、国务院统一部署，国土资源部等有关部门认真落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及《决定》要求，在地方各级党委政府的密切配合下，积极开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，各项工作平稳有序推进。

  一是加强组织领导，健全工作机制。党中央、国务院对农村土地制度改革高度重视，习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理、汪洋副总理等中央领导同志多次在中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议等重要会议上，对农村土地制度改革作出一系列重要指示，提出明确要求。按照中央部署要求，国土资源部和试点地区省（区、市）、县（市、区）两级均成立了试点工作领导小组，试点县（市、区）党政主要负责同志将试点作为“一把手”工程来抓，为试点工作提供了坚强有力的组织保障。

  二是强化顶层设计，完善制度体系。国土资源部、发展改革委、财政部、农业部、人民银行、银监会等部门出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》等配套制度。33个试点县（市、区）累计出台约500项具体制度措施，改革试点基本做到了有章可循。

  三是加强指导和交流，统筹推进改革。国土资源部等有关部门多次到试点地区开展调研、督察，及时研究解决试点中出现的困难和问题，国土资源部还选派业务骨干到33个试点县（市、区）挂职，直接参与和推动试点工作，畅通信息渠道，随时掌握试点地区最新动态。各试点地区之间也不断加强交流，总结经验，相互借鉴，部分试点地区将三项改革试点与新农村建设、农民住房财产权抵押贷款试点、易地扶贫搬迁、水库移民、农村危旧房改造等政策试点统筹推进，改革的制度效益得到初步体现。

  四是鼓励地方创新，发挥农民主体作用。试点地区在法律规定和中央精神框架内积极探索、大胆创新，强化允许试错容错的改革氛围，为法律修改积累实践经验，并通过加强村民自治，增强村集体和村两委的凝聚力，广泛调动农民群众参与集体资产管理、乡村公共事务管理和土地制度改革的积极性、主动性，农民群众的改革获得感得到很大增强。

  试点过程中，国土资源部认真落实中央关于农村土地制度改革的重大决策，相关部门大力支持、密切配合，地方各级党委政府精心组织、周密部署，努力形成推进改革的合力，试点工作取得阶段性成效，在盘活土地资源、增加农民收益、积累制度改革经验等方面取得了积极进展。

  第一，农村集体经营性建设用地入市改革效果初显，已形成相对成熟的规则体系。试点地区按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标要求，围绕“五探索”（探索入市主体、探索入市范围和途径、探索完善市场交易规则和服务监管制度、探索完善集体经营性建设用地使用权权能、探索建立集体建设用地入市土地增值收益分配机制）积极稳妥推进，形成了比较完整的试点工作制度和政策体系，社会接受程度较高。截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元，如浙江德清完成入市交易136宗，农民和农民集体获得收益1.55亿元，惠及农民9.1万余人，为探索建立城乡统一的建设用地市场、增加农民收益奠定了基础。

  第二，宅基地管理制度改革在保障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了积极探索。试点地区对“一户一宅”中的“户”和每户应当享用的“法定面积”进行界定，探索不同地区、不同发展阶段农民户有所居的多种实现形式；制定“一户多宅”和超占面积有偿使用收费标准，整合涉农资金，通过易地扶贫搬迁、集体内部有偿调剂和流转等方式，积极开展宅基地自愿有偿退出试点，目前云南大理等15个宅基地管理制度改革试点县（市、区）已退出宅基地约7.6万户，退出面积约6万亩。此外，各试点地区按照《决定》要求，将存量农村宅基地审批权限下放到乡级人民政府，并积极完善宅基地分配、有偿使用和收益分配等方面的村民自治机制，引导试点地区制定宅基地管理村规民约，增强了集体凝聚力，提高了乡村治理水平。

  第三，农村土地征收制度改革中一些重点、难点、热点问题开始破题。按照中央部署和《决定》中“按程序、分步骤审慎稳妥推进”的精神，河北定州、山东禹城、内蒙古和林格尔率先开展土地征收制度改革试点，2016年9月，中央进一步决定各试点地区对三项改革试点统筹推进。各试点地区围绕缩小征地范围、规范征地程序、完善合理规范多元保障机制、建立土地增值收益分配机制等任务，积极开展政策研究和实践探索。试点地区以用地类型、用地主体、是否盈利及规划管制等为依据，出台了土地征收目录；在征收前、征收中、征收后等环节，初步建立了民主协商、风险评估、纠纷调处、后续监管等程序；本着让被征地农民“生活水平有提高，长远生计有保障”的原则，提高了土地征收补偿标准，完善了被征地农民住房、养老保险等补偿办法；积极探索土地增值收益在中央政府、地方政府、集体、农民之间的分配机制。截至2017年9月，河北定州等三个试点地区按新办法实施征地共63宗、3.9万亩，其他试点地区在土地征收制度改革上也开始进入操作阶段。

二、延长试点期限的必要性

  在农村土地制度改革三项试点工作稳步有序推进的同时，也存在一些需要通过进一步深化试点解决的问题，有必要延长试点授权期限。主要有以下考虑：

  一是农村土地制度改革关系重大，需要在试点中进一步统一思想、凝聚共识。土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。从试点情况来看，社会各界对农村土地制度改革的大方向是认同的，有关部门和试点地区积极落实中央确定的改革方案，效果也比较显著。同时，通过试点也反映出一些新问题，例如如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等，这些问题目前尚未形成十分成熟的解决方案。延长试点期限，有利于在实践中进一步统一思想，设计出更为科学的改革操作方案。

  二是试点工作仍处于不断探索、逐步完善的阶段，改革的整体性、系统性、协同性和综合效益显化尚需时间。土地制度改革与单纯的行政审批制度等改革不同，试点地区从制度设计、工作布置、实践操作到效果反馈周期较长。延长试点期限，有利于推动三项改革深度融合，为全面评估试点得失、系统总结试点经验打好基础。

三、试点延期的期限

  农村土地制度改革试点时间紧、任务重、要求高、责任大，综合考虑试点地区实际工作情况以及土地管理法修订工作进度，建议农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等三项改革试点期限延长1年至2018年12月31日。国务院将组织有关部门进一步加强组织领导、统筹协调、监督管理，继续坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，按程序、分步骤审慎稳妥推进改革试点，确保试点封闭运行、风险可控，并在总结试点经验的基础上，按照立法程序做好土地管理法修订工作。

  草案和以上说明是否妥当，请审议。