北京市人民政府国有资产监督管理委员会关于印发《市属国有企业混合所有制改革操作指引》的通知

京国资发〔2019〕15号

  各市管企业：

  《市属国有企业混合所有制改革操作指引》已经市国资委2019年第9次主任办公会审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

北京市人民政府国有资产监督管理委员会

2019年8月7日

市属国有企业混合所有制改革操作指引

  为贯彻落实《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)、《北京市人民政府关于市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》(京政发〔2016〕38号)等文件精神，进一步规范市属国有企业混合所有制改革操作行为，有效防范风险，深化市场化改革，发展混合所有制经济，特制定本指引。

一、适用范围

  市属国有及国有控股企业、国有实际控制企业(以下简称市属国有企业)通过产权转让、增资扩股、投资并购、出资新设、上市重组(包括首发上市和上市公司资产重组、发行证券、资产注入、吸收合并)等方式实施混合所有制改革，适用本指引。

二、总体要求

(一)坚持党的全面领导

  把坚持党的领导作为深化国有企业改革必须坚守的政治方向和政治原则，切实履行各级党组织领导责任，充分发挥把关定向作用，确保党的领导、党的建设在混合所有制改革中得到充分体现和切实加强。加强对混合所有制改革思路和重要举措的研究论证，抓好顶层设计、科学决策、有效执行、全程监督，确保国有资本的保值增值，切实维护好职工的正当权益。

(二)把握混合所有制改革的正确方向

  落实首都城市战略定位和北京城市总体规划要求，坚持市场化改革方向，从战略高度认识新时代深化国有企业改革、增强微观主体活力的重要性。坚持因地施策、因业施策、因企施策，立足于战略规划，加强统筹协调，注重聚焦主业、突出主业、做强做优主业，通过深化改革全面提升企业发展质量和核心竞争力。

(三)鼓励各类资本合作

  贯彻落实党的十九大关于坚持“两个毫不动摇”“深化国有企业改革”“支持民营企业发展”的精神，鼓励民营企业、外资企业、中央和其他省市国有企业等各类企业积极参与市属国有企业混合所有制改革，发挥各类资本在资源、技术、机制、管理等方面的优势作用，取长补短、相互融合、共同发展。

(四)有效落实主体责任

  市管企业作为市属国有企业混合所有制改革的责任主体，应当制定和完善内部管理制度，切实把好科学决策关、审计评估关、市场交易关，按照“谁决策、谁负责”的原则，分级落实责任，分类分层、积极稳妥推进企业混合所有制改革，规范实施操作。

三、制定混合所有制改革方案

(一)必要性与可行性分析

  市属国有企业混合所有制改革应当结合功能定位，加强统筹规划，注重聚焦主业、优化结构布局、限制管控层级、合理防范风险，充分进行必要性和可行性论证。

  1.必要性

  市属国有企业混合所有制改革应当具有以下部分或全部意义：有利于优化资源配置，推动技术创新，扩大市场占有率，提高企业经营业绩和核心竞争能力；有利于完善法人治理结构，实现企业体制机制改革创新；有利于国有资本保值增值，放大国有资本功能，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

  2.可行性

  市属国有企业混合所有制改革应当同时符合以下条件：符合国家和我市关于国有企业混合所有制改革的法律、法规和政策规定；符合北京城市总体规划和首都“四个中心”城市战略定位；符合行业发展趋势、企业发展规律和市场经济规则；具备混合所有制改革条件，改革方案操作性较强。

(二)方案内容

  除必要性和可行性分析外，混合所有制改革方案包括以下内容：企业基本情况、混合所有制改革的目的、形式与路径、投资者选择条件、重大资产处置、重要品牌管理、改革后企业股权结构、法人治理结构、党组织建设方案、国有股东代表管理、经营管控模式、员工激励计划、债权债务处理、职工安置方案、历史遗留问题解决方案、中介机构选聘、方案实施计划、法律意见书等内容。

(三)职工安置

  市属国有企业混合所有制改革应当根据《劳动法》《劳动合同法》等有关法律法规规定妥善处理劳动关系，确保职工队伍稳定。涉及在职职工劳动合同变更、解除、重新签订以及离退休人员、内退人员管理方式和管理费用承担方式变更等职工安置事项的，职工安置方案须经职工(代表)大会审议通过后实施。

(四)合理设定股权比例

  坚持一企一策优化股权结构。除市政府和市国资委要求的战略性持股、主业涉及重要行业、关键领域以及支撑首都功能定位企业，混合所有制改革后应当保证国有股东控股地位外，不设国有股权持股比例限制，宜控则控，宜参则参。市属国有企业应当根据市管企业整体战略、自身产业发展要求合理设置国有股东持股比例和未来企业治理结构。

  通过上市重组方式深化混合所有制改革的还应当按照《上市公司国有股权监督管理办法》(国务院国资委 财政部 证监会 令第36号，以下简称36号令)要求合理设置持股比例，妥善处理好国有股东地位和市场融资的关系，切实维护国有股东利益。

(五)科学设置企业层级

  结合“十三五”战略规划和自身功能定位，合理设计混合所有制改革企业层级和管理架构，避免新增管理层级，采取相应措施确保管理和控制到位，推动优化组织结构，不断提升发展质量和经济效益。

(六)规范土地资产处置

  市属国有企业应当根据市政府、市国资委要求统筹考虑整体长期战略规划，在混合所有制改革过程中妥善做好土地等重大资产处置工作。因混合所有制改革后失去控股权的，涉及京内土地处置应当按照《关于进一步规范市属国有企业京内土地房屋资产处置和房屋出租对外合作经营管理的通知》(京国资发〔2018〕21号)履行报市政府审批程序，涉及产权市场公开交易的，应当公开披露相关信息。

四、履行决策程序

(一)规范内部决策

  市管企业应当按照现行法律法规、公司章程及企业内部管理规定等，严格履行内部决策程序。按照“三重一大”决策制度，加强事前酝酿，完善党委会、董事会、经理层之间企业的决策沟通机制，严格实行充分研究、集体审议、独立表决、一事一议。

  涉及上市公司事项的，应当严格遵守市国资委《关于加强上市公司国有股东内幕信息管理工作的通知》(京国资发〔2013〕2号)及证券监管机构的相关规定，做好内幕信息管理和信息披露。

(二)履行审批程序

  通过产权转让、增资扩股方式实施混合所有制改革的应当按照《关于贯彻落实〈企业国有资产交易监督管理办法〉的意见》(京国资发〔2017〕10号，以下简称10号文)履行审核程序；通过投资并购、出资新设方式实施混合所有制改革的应当按照《北京市国有企业投资监督管理办法》(京国资发〔2017〕29号)、《北京市国有企业境外投资监督管理办法》(京国资发〔2017〕30号)等规定履行审核程序。

  市属国有企业通过首发上市的，应当按照《关于进一步明确非上市股份有限公司国有股权管理有关事项的通知》(国资厅产权〔2018〕760号)规定履行市国资委标识管理程序；市属国有控股上市公司通过上市重组等方式深化混合所有制改革的，应当按照36号令规定履行审核程序。

五、开展审计评估

(一)基本要求

  市属国有企业应当按照市国资委《关于印发〈北京市企业国有资产评估管理暂行办法〉的通知》(京国资发〔2008〕5号)、《关于深化企业国有资产评估管理改革工作有关事项的通知》(京国资发〔2019〕2号)等文件的要求开展审计、评估工作，并按权限履行资产评估项目的核准或备案手续。

(二)操作规范

  1.市属国有企业应当按照现有法律法规的规定，对纳入审计评估范围的资产就其权属证明、财务会计信息和其他资料的真实性、完整性和合法性进行核实。

  2.市属国有企业实施混合所有制改革涉及资产评估基准日的确定，应接近评估目的对应的经济行为或特定事项的实施日期。

  3.涉及上市公司的资产置换、发行股份收购资产等产权变动，评估基准日应接近上市公司公告(停牌)日；涉及上市公司股份间接转让的，上市公司股份价值确定的基准日应与国有股东资产评估的基准日一致，且与国有股东产权直接持有单位对该产权变动决策的日期相差不得超过一个月。

  4.企业在评估基准日后如遇重大事项，如汇率变动、国家重大政策调整、企业资产权属或数量、价值发生重大变化等，可能对评估结论产生重大影响时，应当关注评估基准日或评估结论是否进行了合理调整。

  5.市属国有企业资产评估及确定交易对价时，应当关注评估范围是否包括土地使用权、矿业权、专利权、商标权、专有技术、特许经营权等无形资产，以及企业品牌带来的预期价值。

  6.企业在混合所有制改革中对于解除或终止劳动合同的职工的经济补偿、离退休人员、内退人员有关费用等职工安置费用，应按照《企业会计准则第9号——职工薪酬》和《企业会计准则第13号——或有事项》及其应用指南的规定进行会计处理。

六、投资者选择

(一)基本要求

  市属国有企业在引进投资者时应当以提高国有资本配置和运行效率为目标，从市管企业战略定位、主业发展需求、体制机制创新等角度出发，同步考虑品牌、管理、人才、技术、市场、资本等因素，寻找符合条件的合作伙伴，做好引资本与转机制的结合、优化企业股权结构与优化治理结构的结合。

(二)明确选择条件

  依法诚信经营，企业治理规范，具有良好的市场声誉；具有产业协同、优势互补，有利于促进企业转型升级；契合企业发展需要，能够提供资源、资金、技术、管理、市场等方面支持；兼顾企业文化理念相近，认同企业发展战略，资金实力雄厚，行业影响力等其他因素。

(三)加强操作规范

  1.对投资者进行适格性尽职调查，主要包括投资主体及实际控制人资格资信、关联人识别、财务与法律风险甄别等内容。

  2.投资者以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资参与市属国有企业混合所有制改革时，市管企业应当关注其资产质量，做好与投资者合作相关的风险评估，避免后期出现法律纠纷。

  3.市属国有企业混合所有制改革后由国有控股企业转为国有参股企业或全部退出的，须进行尽职调查，避免关联交易和利益输送。

  4.市属国有企业在混合所有制改革中，原则上不得与投资者签订对赌条约和回购条款。确需签订的，应在确保国有权益不受损害的前提下，经市管企业董事会同意后执行，并充分考虑后续操作的规范性、可行性以及法律风险和隐患的解决预案。

  5.对于国有创投企业投资高精尖产业领域项目，需在投资协议中约定退出条件的，应当符合《推动市属国有企业加快科技创新大力发展高精尖产业的若干措施》(京国资发〔2018〕14号)等文件的规定。

七、规范交易行为

(一)支持市属国有企业充分利用产权交易市场实施混合所有制改革

  1.市属国有企业通过产权转让、增资扩股方式实施混合所有制改革的，应当按照10号文的规定在北京产权交易所进行。

  2.市属国有企业通过产权转让方式实施混合所有制改革，确需对意向受让方设置资格条件的，应当上报市国资委备案；通过增资方式实施混合所有制改革的，投资方选择条件应体现在增资方案中，由市管企业批准或决定。

  3.通过增资扩股方式引入投资方时，应当制定遴选方案。市属国有企业应当积极配合投资方开展尽职调查，做到公平对待。

  4.北京产权交易所应当加强对投资方资格条件合理性审核，广泛征集投资方，组织遴选活动，对遴选活动进行监督，并在产权转让、增资扩股项目交易完成后及时予以公示。通过投资并购、出资新设方式实施混合所有制改革的，鼓励通过北京产权交易所等公开征询合作方。

(二)支持市属国有企业通过投资非国有企业实施混合所有制改革

  1.支持市属国有企业根据自身产业发展战略通过股权合作、项目合作等多种方式参与民营企业、外资企业等非国有企业发展，优化产业链布局，发展混合所有制经济。

  2.通过投资并购、出资新设等方式实施混合所有制改革的，应当符合企业发展规划，坚持做强主业，严格控制非主业投资，鼓励发展和首都功能定位相符合的产业，大力培育和发展“高精尖”产业，严格遵守投资决策程序，充分发挥市场化功能。

  3.鼓励市属国有企业通过北京产权交易所等发布投资需求和合作需求，北京产权交易所等应当为市属国有企业提供相关服务。

  (三)鼓励市管企业采取多种方式深化混合所有制改革，做强做优做大国有控股上市公司

  鼓励市管企业依法依规开展资本运作，以上市公司为主要载体深化混合所有制改革。通过首发上市或通过上市公司资产重组、发行证券、资产注入、吸收合并等方式做强做优做大国有控股上市公司。对于通过上市公司深化混合所有制改革的，市管企业应当按照36号令要求通过上市公司国有股权管理信息系统及时、完整、准确报送所持上市公司股份变动情况，实现动态监管。

八、办理交割登记

(一)产权转让与增资扩股

  1.交易各方应就协议条款进行沟通磋商，达成一致意见后共同签署交易合同，并严格遵守国有资产交易价款支付相关规定。

  2.做好产权交割、制订(修订)公司章程等工作，及时办理变更登记并向市管企业报告运营情况。

(二)投资并购与出资新设

  通过投资并购、出资新设等方式实施混合所有制改革的，应当严格遵循合同和章程规定的出资要求，有效防范合作方未按约定履行出资义务、抽逃出资等风险，切实维护国有权益。

(三)做好产权登记工作

  市属国有企业应当按照规定及时办理产权登记手续。市管企业应于每季度结束后5个工作日内，将季度混合所有制改革情况统计汇总后报市国资委，并于每年度结束后20个工作日内，将年度混合所有制改革情况统计汇总，连同分析报告一并报市国资委。

九、稳步推进市管企业混合所有制改革

  (一)市管企业层面实施混合所有制改革的，应当“一企一策”制定发展规划和整体混合所有制改革方案，统筹谋划好混合所有制改革与深化国资国企配套改革试点的衔接关系，结合市管企业行业特点及业态发展趋势选择主业匹配、管理规范、实力较强的投资者，完善法人治理结构，以整体上市为主要形式合理设计改革路径。

  (二)对于主业资产已基本具备条件实现证券化，拟通过整体上市深化混合所有制改革的市管企业，应当充分考虑非经营性资产剥离、资产权属瑕疵、税收策划等问题，满足证券监管机构对于上市的要求，制定整体上市方案。

  (三)充分发挥国有资本投资、运营公司资本运作平台作用，积极参与市管企业层面混合所有制改革或整体上市，做好相关方案的研究制定，统筹好平台公司与市管企业的关系，通过股权运作、基金投资等多种形式推动市管企业层面混合所有制改革或整体上市进程。

  (四)市管企业层面混合所有制改革，由市管企业研究提出初步草案，市国资委审核形成正式方案，报市政府批准。

十、股权及分红权激励

  (一)支持市属国有企业在混合所有制改革过程中，用足用好员工持股、限制性股票、股权分红权、股票期权等各种激励措施，进一步激发企业经营管理者和核心骨干的创新创造活力。

  (二)优先支持高新技术企业、科技服务型企业的经营管理人员、科研人员和业务骨干入股。推动股权出售、股权奖励、股权期权、岗位分红和项目收益分红等人才激励措施实施，适时拓宽员工持股实施范围及比例。积极探索混合所有制改革企业高级管理人员和业务骨干分红权激励。

十一、加强混合所有制企业管控

(一)完善法人治理结构

  1.市属国有企业应根据混合所有制企业股权结构合理设置股东会、董事会、监事会，充分发挥股东会和董事会决策、监事会监督、经理层经营管理作用，实现规范的公司治理。

  2.国有股东应主导市属国有控股、国有实际控股混合所有制企业合资合作合同、章程等基础文件的制定，合理设置条文条款，构建规范、顺畅的股东合作机制和争议解决机制，切实维护自身合法权益，有效防范风险。

  3.企业的章程应依法明确各股东的权利和义务，确保国有股东法定权益。国有股东原则上应当向国有控股、国有实际控股企业委派党组织书记、董事长和财务总监，健全日常董事会制度，加强企业管控。经市管企业同意后，确不具备委派财务总监条件的国有控股企业要加强财务监管，防范国有资产流失。

(二)加强国有股东代表管理

  1.国有股东要建立有效的派出国有股东代表履职报告制度和考核评价制度。

  2.国有股东代表应当在授权范围内，参与企业的股东会等会议，跟踪任职企业经营、财务指标的变动，及时做出分析判断，妥善处理存在的经营、财务风险，涉及重大事项应及时报告国有股东。

(三)切实维护国有企业品牌及老字号价值

  1.按照《关于推动北京老字号传承发展的意见》(京政办发〔2018〕44号)，鼓励国有老字号企业引入各类社会资本，允许经营者参与混合所有制改革，实现股权多元化。加大国有老字号企业资源整合力度，培育行业龙头企业。加大对国有企业品牌保护力度，规范对国有企业品牌和老字号的管理。

  2.混合所有制改革后转为国有参股的企业，公司名称原则上不得出现市管企业名号、不得使用市属国有企业商标和字号，确有业务合作需要，经市管企业董事会批准同意，按照相关规定以公允价格采用许可等方式授权许可使用，并报市国资委备案。

(四)规范参股企业管理

  1.混合所有制改革后为国有参股企业的，应在混合所有制改革方案制定中约定公司治理结构，在公司章程中制定保护小股东利益的条款，包括知情权、表决权等方面内容。必要时可以设置有条件的退出条款，并向国有参股企业派出股东代表，依法行使股东权利。

  2.国有参股企业国有股东代表在行使相关股东权利前，应当将股东会、董事会等审议事项上报国有股东，确保所行使表决权符合国有股东真实意图。

  3.加大对产权链条长、管控力度弱、非主业投资、连续亏损等国有参股企业，特别是四级以上非主业参股亏损企业、四级及以下参股亏损企业的清理力度，构建业务有进有退、企业优胜劣汰、管控精干高效的发展格局。

十二、保障措施

(一)坚持党的建设与混合所有制改革同步谋划

  严格落实《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》(中办发〔2015〕44号)，把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提，坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，实现体制对接、机制对接、制度对接和工作对接。根据不同类型混合所有制企业特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式。

(二)做好社会稳定风险分析与评估

  按照《北京市国有企(事)业单位重大决策社会稳定风险评估实施细则(试行)》(京国资党发〔2015〕3号)等规定，市属国有企业应积极做好混合所有制改革中社会稳定风险评估工作，出具混合所有制改革社会稳定风险评估报告。

(三)用足用好财税优惠政策

  市属国有企业混合所有制改革过程中，应科学设计改革路径，最大程度用足用好《国家发展改革委办公厅关于印发〈国有企业混合所有制改革相关税收政策文件汇编〉的通知》(发改办经体〔2018〕947号)等文件对企业混合所有制改革重组的税收优惠政策。

(四)建立科学合理的容错纠错机制

  市管企业在混合所有制改革过程中，应当建立科学合理的容错纠错机制，围绕自主创新和国企改革两个方面，科学界定容错纠错界限，鼓励企业领导人员勇于创新、锐意改革。对于按照规定履行民主决策、方案制定、审计评估、资产交易、办理交割登记、审核上报等程序，未发现牟取非法利益的混合所有制改革项目，可视为履行勤勉尽责义务，给予免责容错；对于违反决策程序和审批流程、超授权范围决策、造成国有资产损失的，应当严肃追究相关人员责任。