北京市明十三陵保护管理办法

第101号

  《北京市明十三陵保护管理办法》已经2002年7月16日市人民政府第50次常务会议审议通过，现予公布，自2002年9月1日起施行。

  市 长 刘淇

二〇〇二年七月二十七日

北京市明十三陵保护管理办法

  第一条 为加强对明十三陵的保护管理，根据有关法律、法规，制定本办法。

  第二条 本办法适用于本市昌平区行政区域内东起蟒山，西至虎峪山，南起石牌坊，北至灰岭口范围内明十三陵保护区的保护管理工作。

  保护区划分为保护范围和建设控制地带。保护范围、建设控制地带具体范围的划定和调整，由市文物行政主管部门会同市规划行政主管部门提出，经市人民政府核定并公布。

  第三条 昌平区人民政府（以下简称区政府）负责本办法的组织实施。昌平区十三陵特区办事处（以下简称特区办事处）负责指导、协调有关部门和当地人民政府，做好明十三陵的保护管理工作。

  文物、规划、环境保护、林业、园林等部门和城管监察组织应当按照各自职责，依法做好对明十三陵的保护管理和监督检查工作。

  第四条 明十三陵的保护管理应当坚持有效保护、合理利用的原则。

  第五条 区政府负责制定明十三陵的保护规划，依据市人民政府核定公布的明十三陵保护范围和建设控制地带的边界，设立界限标志。任何单位和个人不得擅自移动、拆除、损毁界限标志。

  第六条 任何单位和个人不得改变文物原状，不得损毁、改建、拆除文物建筑及其附属物；在保护范围内不得进行其他建设工程，不得在建筑物内及其附近存放易燃、易爆及其他危及文物安全的物品。

  在建设控制地带内使用土地和进行建设，必须符合国家和本市有关文物保护和规划的要求，依法进行。

  对保护区内现有的不符合规划或者影响明十三陵文物和环境风貌的非文物建筑、构筑物，区政府应当依法制定整治搬迁方案，分期组织实施。

  第七条 任何单位和个人都应当严格履行环境保护义务。在保护区内不得建设或者批准建设污染环境的项目；污染物排放不得超过国家和本市规定的标准，未经处理达标的污水不得排放；开展旅游活动、进行垃圾处置和设置停车设施等，应当符合生态旅游管理规范的要求。

  第八条 保护区内的山地绿化应当以松、柏等乔木为主。对古树名木和风景林木，应当依法加强保护管理；严禁砍伐古树名木，不得擅自更新、采伐风景林木。

  第九条 区政府应当限定保护范围内营业摊点的数量，并统一规划和合理划定经营区域。禁止在划定区域外设立营业摊点。

  第十条 在保护范围内不得设立广告。在建设控制地带内严格限制设立广告，禁止设立大型商业广告；设立其他广告的，应当符合市政管理行政主管部门会同规划、文物等行政主管部门制定并公布的广告设置规划。

  设置的广告和文物、导游等标志标牌的色调、体量、造型等应当符合设计要求，不得破坏文物和环境风貌。

  第十一条 在保护区内不得进行开矿采石、挖砂取土、掘坑填塘、捕猎野生动物、修建公墓等破坏地形地貌、生态环境的活动；所建电力、通讯、农田水利、种植、养殖等设施，不得危及文物安全，影响环境风貌。

  第十二条 一切单位和个人都有保护明十三陵文物和环境风貌的义务。

  任何单位和个人都有权对破坏明十三陵文物和环境风貌的行为予以制止和举报。

  第十三条 特区办事处应当严格履行文物使用和保护管理的下列职责：

  （一）保护明十三陵文物安全和环境风貌完好，做好防火、防盗、防汛、防蛀、防雷击等工作。

  （二）按规定保养、修缮明十三陵文物建筑，保护明十三陵文物遗址。对明十三陵文物建筑的保养、修缮和对明十三陵文物遗址的保护应当在方案设计、施工工艺、材料选用、规制布局等各方面严格遵照传统方法，本着尊重历史、不改变历史原状的原则组织实施。

  （三）建立巡查制度，对明十三陵文物和环境风貌状况进行经常性检查，发现破坏文物和环境风貌的行为应当予以制止，并提请有关部门处理。

  第十四条 对违反本办法的，按照下列规定处理：

  （一）对违反第五条规定，擅自移动、拆除、损毁界限标志的，由文物行政主管部门责令恢复原状，并可以处200元以上500元以下罚款。

  （二）对违反第六条、第十一条规定，进行违法建设，或者违法设置电力、通讯、农田水利、种植、养殖等设施的，由规划行政主管部门或者城管监察组织依法处理。

  （三）对违反第八条规定，破坏古树名木、风景林木的，由林业行政主管部门依法处理。

  （四）对违反第十条规定，设立广告和标志标牌不符合要求的，由城管监察组织责令拆除或者更换，并可以处200元以上1000元以下的罚款。

  （五）对违反本办法其他规定的，由有关部门依法处理。

  第十五条 对明十三陵保护管理负有职责的有关部门及其工作人员，应当恪尽职守，做好明十三陵的保护管理工作。对玩忽职守、滥用职权致使发生危及文物安全、影响环境风貌后果的，由其上级主管部门或者所在单位依法追究单位负责人和直接责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  第十六条 本办法自2002年9月1日起施行。

  关于《北京市明十三陵保护管理办法（草案）》的说明

  按照市领导的指示，由我办牵头，从市文物、市规划、市国土房管、市环保、市林业等政府部门抽调专人组成工作小组，集中起草了《北京市明十三陵保护管理办法（草案）》（以下简称《办法》），拟以市政府令的形式公布，现将有关情况报告如下：

一、制定的必要性

  明十三陵位于北京市昌平区西北部，是明朝十三位皇帝的陵墓，其规模宏大、体系完备，保存较为完整，是我国帝陵建筑的典范。1961年被国务院公布确定为第一批全国重点文物保护单位。1990年市人民政府颁布了《关于公布本市第四批文物保护单位和第三批划定七项文物保护单位保护范围和建设控制地带的通知》，对明十三陵的保护范围和建设控制地带作了规定，1992年市政府又发布了《关于加强八达岭——十三陵风景名胜区规划管理的规定》。但是，随着社会经济的发展，在明十三陵的保护工作中出现了一些新情况、新问题，已有的一些管理制度已不能适应逐步提高明十三陵保护水平的实际要求，主要表现在：

  （一）现行管理体制需要调整。1981年昌平区人民政府设立了十三陵特区办事处，具体负责明十三陵保护范围（陵墙内）内的文物使用和行政管理工作。而明十三陵建设控制地带的行政区域仍分由十三陵镇、长陵镇管辖，目前在这一区域内共有居民点34个，居民8322户，21370余人；同时，这一区域内还有一些中央、市属单位和其他单位的培训中心等建筑、设施。长期以来，多头管理的实际情况使得明十三陵地区的文物和环境风貌的保护缺乏统一的管理规划和有效的管理机制，直接影响了明十三陵文物和环境风貌保护的实际效果。

  （二）已划定的保护范围和建设控制地带需要重新调整。1990年划定的明十三陵保护范围和建设控制地带，经过几年的实际运用，存在一些不宜操作的问题：一是采用地形制高点划线描述的方法，有文无图，管理单位和工作人员难以准确把握其界线、范围；二是未对建设控制地带设立界限标志，不利于社会单位和个人直接了解建设控制地带的准确范围，管理单位也无法进行有效的保护管理；三是建设控制地带的划定在陵寝建筑与大自然山川、水流、植被的和谐统一及其整体性、历史性方面考虑不够全面，如明十三陵总神道所处的七孔桥以南的广大区域和明十三陵风水堂局所涉及的龙砂、虎砂、朝山、案山等均不在建设控制地带内，绝大部分未划入保护范围或者建设控制地带等，导致出现小人国、滑雪场等大量与文物和环境风貌不相协调的建筑物、构筑物。

  （三）农业生产、旅游开发、市政建设等给文物和环境风貌保护带来的压力日益增加。由于缺少统一规划、管理，近年来明十三陵保护区内的农民建房、农村经济的发展调整和中央、市属单位用地等问题交叉在一起，导致无序开发、建设情况时有发生，明十三陵各陵寝及神道周围的部分土地被农民开垦为农田、果园，陵区内各种建筑和农田水利、电力、通信、广播设施不断增加，不仅影响景观，对文物安全也构成一定威胁。另外，由此而引发的环保问题也不容忽视。

  （四）是申报世界文化遗产工作的实际需要。以立法的形式加强对明十三陵的保护已列为我国申报明十三陵为世界文化遗产工作的一项重要内容。就明十三陵保护问题制定专门规章是有效提升明十三陵保护水平的重要保证，并可以此促进各项申报承诺得以更加全面、有效地落实，使明十三陵的保护工作较好地符合保护世界文化遗产的要求，今后明十三陵的保护水平有一个更明确的合理预期。

  鉴于上述原因和明十三陵至今仍是唯一没有列入世界文化遗产的皇陵的实际，目前通过立法的形式解决明十三陵在文物保护方面存在的问题，提高文物保护水平十分必要。

二、制定的主要内容

  （一）确定明十三陵的主管机关，理顺管理体制。根据明十三陵的实际情况，《办法》确立了以块为主，部门配合，综合管理的模式。《办法》第三条规定：“昌平区人民政府(以下简称区政府)负责本办法的组织实施。昌平区十三陵特区办事处(以下简称特区办事处)负责指导、协调有关部门和当地人民政府，做好明十三陵的保护管理工作。文物、规划、环境保护、林业、园林等部门和城管监察组织应当按照各自职责，依法做好对明十三陵的保护管理和监督检查工作。”同时《办法》第十三条具体明确了特区办事处应当严格履行的文物使用和保护管理职责。

  （二）调整明十三陵的保护范围和建设控制地带。依照《中华人民共和国文物保护法》的规定，全国重点文物保护单位的保护范围和建设控制地带，由市文物部门和市规划部门划定，经市人民政府核定公布。由于重新划定工作涉及内容较多，需要经过专家论证等程序，《办法》只是原则规定了调整后保护范围和建设控制地带的四至界限，具体保护范围和建设控制地带由市文物、市规划部门确定并报市人民政府另行批准公布。考虑《办法》实施的实际需要，建议这项工作应当配合《办法》尽快完成，与《办法》同步实施。

  （三）关于明十三陵地区的综合整治搬迁。根据文物保护法律、法规的规定，对文物保护单位保护范围和一类建设控制地带内已有的非文物建筑应当逐步拆除，同时考虑明十三陵保护范围和建设控制地带的范围调整后，也涉及到一些建筑物的整治搬迁问题，情况十分复杂。《办法》规定由昌平区政府统一制定整治搬迁方案，按照上报联合国教科文组织的申报承诺，分期组织实施。

  （四）关于明十三陵文物和环境风貌的保护措施。《办法》除按照文物法的一般要求对明十三陵的保护管理制度进行具体明确、细化外，同时还针对明十三陵的具体特点作了一些具体规定，如《办法》第七条、第八条分别对陵区的环保、绿化等作了规定。