北京市人民政府办公厅关于完善集体林权制度促进首都林业发展的实施意见

京政办发〔2018〕17号

  各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

  为深入贯彻落实《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》(国办发〔2016〕83号)精神，进一步深化本市集体林权制度改革，创新集体林业保护发展体制机制，促进首都林业可持续发展，经市政府同意，现提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想

  全面深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，创新集体林业发展机制，广泛调动农民和社会力量发展林业，全面提升集体林的生态、经济和社会效益，实现“生态美、百姓富”的目标。

(二)基本原则

  坚持集体林地集体所有制，创新体制机制，拓展和完善林地经营权能；坚持生态优先、产业带动，拓展集体林业功能，实现增绿、增质和增效；坚持因地制宜、循序渐进，发展多种形式适度规模经营。

(三)工作目标

  到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转制度更加健全，管理服务体系更加完善，农民林业收入显著增加。到2022年，责权利明晰的现代林业产权制度和经营制度基本建立，绿色空间持续扩展、森林质量明显提升、生态安全体系更加稳定。

二、主要内容

(一)稳定集体林地承包关系

  1.保持现有集体林地承包关系。继续做好集体林地承包确权登记颁证工作，稳定现有集体林地承包关系并保持长久不变。已实行家庭承包的集体林地，林地承包权人对承包林地依法享有占有、使用和收益等权利，不论经营权如何流转，承包权都属于本集体经济组织成员的承包农户。

  2.加强林权权益保护。在巩固集体林地所有权、稳定承包权的基础上，有关区政府要根据实际情况，抓紧在有条件的乡(镇)、村开展集体林地“三权分置”试点，逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动；确因国家公园建设和自然保护区、风景名胜区等生态保护需要的，可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林权权利人利益间的矛盾。

  3.加强合同规范化管理。承包和流转集体林地应当依法签订书面合同，明确约定双方的权利和义务，流转期限不得超过法定期限。推广使用国家有关部门制定的《集体林地承包合同》和《集体林权流转合同》示范文本。农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途，合理利用和保护集体林地。

  4.加强矛盾纠纷调处。加强对农村集体林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导，制定纠纷调解仲裁人员培训计划，增强培训的针对性和有效性。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，将矛盾化解纳入法治轨道，切实维护社会和谐稳定。权属不清或有争议、应取得而未依法取得林权证或不动产权证、未依法取得抵押权人或共有权人同意等情况下的林权不得流转。

(二)推进集体林分类经营管理

  1.科学经营公益林。严格按照《国家级公益林管理办法》相关规定，实行公益林分级经营管理，对于一级国家级公益林，以严格保护为原则，根据其生态状况，进行抚育、更新等经营活动或开展适宜的非木质资源培育利用；对于二级国家级公益林和市级公益林，在不影响森林生态功能发挥和不破坏森林植被的前提下，可以合理利用林地资源，适度开展林下种植、森林旅游、森林康养、科普教育、林产品采集等非木质资源培育利用。

  2.放活商品林经营权。商品林由林业生产经营主体依法自主决定种植结构、经营方向、经营模式和经营目标；生产经营主体可合理利用林地资源，发展林下经济，开展观光采摘、森林旅游、森林康养等生产经营活动。园林绿化部门要加强商品林管理，研究建立既利于生态保护、又利于自主经营的管理机制。

(三)引导集体林适度规模经营

  1.规范集体林权有序流转。按照依法、自愿、有偿的原则，在不改变林地性质和用途的前提下，允许农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，鼓励通过专业产权交易平台规范流转。对家庭承包林地，以转让方式流转的，流入方必须是从事农业生产经营的农户，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意；以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权流转的，流转方案应在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，采取招标、拍卖或公开协商等方式流转；流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，要事先报乡(镇)政府批准，签订合同前应当对流入方的资信情况和经营能力等进行审查。

  2.培育壮大新型林业经营主体。积极培育集体林场、林业专业合作社、林业龙头企业等新型经营主体，引导并规范其参与林业工程建设和林业资源经营，支持其以林权、固定资产、公益林补偿收益等办理抵押质押贷款。重点探索在平原地区、浅山区发展集体林场，创新集体林经营管理模式，发挥乡(镇)政府、村集体经济组织的主体作用，组织更多农民参与林业工程建设和资源管护，提高集体林的综合效益和农民绿色就业水平。

  3.大力发展林业特色产业。加快推进林业产业与农业、旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，着力发展森林旅游、森林康养、特色林果、花卉园艺、种苗、林下经济、养蜂等绿色产业。继续推进高效节水果园建设、低效果园改造、规模化苗圃建设。推动林业品牌建设，鼓励龙头企业争创驰(著)名商标、地理标志产品。

(四)促进集体林业高质量发展

  1.提升集体林综合效益。结合浅山区生态建设、农业结构调整以及美丽乡村绿化建设，推广近自然森林经营、生物多样性保护、森林生态系统培育等先进生态理念，制定森林经营中长期规划，实施低质低效林改造和中幼林抚育，全面提高林分质量及碳汇、水土保持和水源涵养能力，促进农村集体林业资产持续增值、农民林业收入持续增加。

  2.加强集体林资源保护。严格执行林地保护利用规划，认真落实保护发展森林资源目标责任制。严格集体林地征占审批，依法严厉打击乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱征滥占、乱采滥挖等破坏森林资源的违法犯罪行为。山区公益林继续按照“均股不分山，均利不分林”原则，由农村集体经济组织统一经营管理；进一步完善山区公益林管护机制，加强森林防火和病虫害防治；研究建立山区公益林补偿资金与管护成效挂钩机制。把保护森林纳入村民自治章程和村规民约，增强农民爱林护林责任意识。

  3.完善社会化服务体系。加快基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，研究探索通过购买服务方式，支持社会化服务组织开展林业规划设计、造林绿化、森林管护、林业有害生物防治、森林资源资产评估、市场信息提供、技术培训等服务。

(五)强化政策支撑

  1.支持金融机构政策创新。鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，开发适合林业特点的信贷产品。探索特色林果、花卉种苗、林下经济产品等经营收益权、公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。健全森林保险制度，建立森林保险费率调整机制，进一步完善大灾风险分散机制。研究探索森林保险无赔款优待政策。

  2.健全配套服务设施政策。本着严格保护、科学发展集体林的原则，研究探索资源管理、森林旅游和森林康养配套服务设施建设的政策机制，严禁违法违规开发房地产或建设私人庄园会所，严格管控浅山区设施建设。市规划国土委和市园林绿化局抓紧开展试点探索，研究制定相关办法。

三、保障措施

(一)加强组织领导

  充分发挥各级集体林权制度改革领导小组作用，推动各项工作落到实处。各有关部门要按照职责分工，制定和完善相关配套政策，密切协作，扎实推进。各有关区政府是完善集体林权制度和促进林业发展的责任主体，要抓紧制定本区具体实施方案，明确专门机构、配备专职人员负责集体林权管理工作，并将集体林权制度改革成效纳入有关领导干部考核内容。

(二)加大人才培养

  完善基层林业技术培训体系，加强林业技能人才培养，大力培育新型林业经营主体带头人、职业经理人、乡土专家等，培养符合现代林业发展需要的新时代林业人才。

(三)强化宣传引导

  充分利用电视、报纸、电台、网络、微博、微信等媒介，宣传解读集体林权制度改革政策和取得的实效，及时回应社会关切，营造良好氛围。

北京市人民政府办公厅

2018年5月10日