北京市人民政府办公厅关于印发《北京市政府性债务风险应急处置预案》的通知

京政办发〔2017〕34号

  各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

  经市政府同意，现将《北京市政府性债务风险应急处置预案》印发给你们，请认真组织实施。

北京市人民政府办公厅

2017年8月16日

北京市政府性债务风险应急处置预案

  为建立健全本市政府性债务风险应急处置机制，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013〕101号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《北京市人民政府关于印发〈北京市突发事件总体应急预案(2016年修订)〉的通知》(京政发〔2016〕14号)等相关规定，结合本市实际，制定本预案。

一、工作原则

(一)分级负责

  市政府对全市政府性债务风险应急处置负总责，区政府按照属地原则各负其责。在市政府统一领导下，市有关部门加强对各区政府性债务风险应急处置工作的指导。跨区政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。

(二)及时应对

  坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。

(三)依法处置

  政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

(四)改进完善

  通过对政府性债务风险进行持续监测和分析，不断完善本市应急处置机制，持续改进应急管理工作。

二、适用范围

  本预案所称政府性债务风险事件，是指政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

  本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

(一)政府债务风险事件

  1.政府债券风险事件：政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

  2.其他政府债务风险事件：除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

(二)或有债务风险事件

  1.政府提供担保的债务风险事件：由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

  2.政府承担救助责任的债务风险事件：企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

三、组织指挥体系及职责

(一)组织机构

  市、区政府分别设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组)，作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务管理。债务管理领导小组下设办公室，负责本地区政府性债务日常管理。当本地区出现政府性债务风险事件时，债务管理领导小组根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组)，负责组织、协调、指挥风险应对工作。

  市政府债务管理领导小组(债务应急领导小组)在市政府统一领导下开展工作，组长由市政府主要负责人担任，成员单位包括有关单位、各区政府和北京经济技术开发区管委会，根据工作需要可以适时调整成员单位，办公室设在市财政局。

(二)市政府债务管理领导小组(债务应急领导小组)职责

  1.决定启动、终止本预案应急响应。

  2.统一领导、指挥政府性债务风险事件应急处置工作。

  3.分析研究债务风险的有关信息，研究制订应急措施。

  4.指挥、协调有关单位、区政府实施应急措施。

  5.负责应急处置预案报告、总结、评估等后期处置工作。

(三)部门职责

  1.市财政局是本市政府性债务的归口管理部门，承担市政府债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急处置措施方案。

  2.债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。

  3.市发展改革委负责评估本市投资计划和投资项目，合理确定年度投资规模，根据应急需要调整投资计划，协调做好企业债券、政府专项建设基金等风险的应急处置工作。

  4.市金融局负责协调本市行政区域内金融机构配合开展政府性债务风险应急处置工作，做好互联网金融、非法集资等风险处置工作。

  5.市政府法制办负责有关风险处置方面的市政府文件的合法性审查工作。

  6.人民银行营业管理部负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。协调相关机构配合开展风险处置工作，做好中期票据、短期融资券、非公开定向债务融资工具(PPN)等风险处置工作。

  7.北京银监局负责指导本市行政区域内银行业金融机构做好风险防控，协调相关机构配合开展风险处置工作，做好银行贷款、信托等风险处置工作，配合做好非法集资风险处置工作。

  8.北京证监局负责指导本市行政区域内证券业金融机构做好风险防控，协调相关机构配合开展风险处置工作，做好公司债券、基金、期货等风险处置工作，配合做好非法集资风险处置工作。

  9.北京保监局负责指导监管职责范围内保险业金融机构做好风险防控，协调相关机构配合开展风险处置工作，做好保险等风险处置工作，配合做好非法集资风险处置工作。

  10.市审计局负责对本市政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

  11.市政府新闻办、市网信办根据政府性债务风险有关情况，加强舆情管控与引导。

  12.市信访办负责协调做好涉及政府性债务风险的信访接待工作，维护信访秩序。

  13.市国资委负责在职责范围内协调市属国有企业、金融机构配合开展政府性债务风险应急处置工作。

  14.各区政府和北京经济技术开发区管委会切实承担本级政府性债务风险应急处置主体责任，并协调辖区内相关部门、单位，配合市政府债务管理领导小组(债务应急领导小组)开展相关债务风险应急处置工作。

  15.其他单位负责本单位债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

四、风险监测与报告

  政府性债务风险事件监测主体为市政府和各区政府。北京经济技术开发区管委会等政府派出机构的政府性债务风险按照行政隶属关系由所属政府负责监测。

(一)政府性债务监测

  市财政局建立政府性债务风险评估机制，定期评估全市政府性债务风险情况，风险评估结果及时通报有关单位和各区政府。各区财政局按照市财政局相关规定做好本地区政府性债务风险评估工作，做到风险早发现、早报告、早处置。

(二)政府支出责任监测

  市、区政府及其财政部门将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，并结合本地区经济发展水平和财政承受能力，定期排查，防范财政风险。监测范围包括但不限于政府购买服务、政府与社会资本合作、政府主导设立的各类基金等约定政府负有运营补贴、风险承担、股权投资、配套投入等财政支出责任。

(三)债务风险报告

  1.政府债务风险报告

  市属单位预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，提前2个月以上向市主管部门或市政府报告，并抄送市财政局。区政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政局。市财政局接报后应当立即将有关情况通报债务应急领导小组相关成员单位，并抄送财政部驻北京市财政监察专员办事处。

  2.或有债务风险报告

  市属单位预计无法按期足额支付或有债务本息的，提前2个月以上向市主管部门和市财政局报告，经市财政局会同市主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由市主管部门向市政府报告，并抄送市财政局。区属单位预计无法按期足额支付或有债务本息的，提前2个月以上向区主管部门和区财政局报告，经区财政局会同区主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由区政府向市政府报告，并抄送市财政局。市财政局接报后应当立即将有关情况通报债务应急领导小组相关成员单位，并抄送财政部驻北京市财政监察专员办事处。

  3.突发或重大情况报告

  发生突发或重大情况，市属单位或区政府应当立即向市政府报告，并抄送市财政局。市财政局接报后应当立即将有关情况通报债务应急领导小组相关成员单位，并抄送财政部驻北京市财政监察专员办事处。

(四)政府性债务分类处置

  政府性债务分类处置按照《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)执行。

五、预警分级

  按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将政府性债务风险预警分为4个级别，由轻到重依次为一般风险(四级蓝色预警)、较大风险(三级黄色预警)、重大风险(二级橙色预警)、特大风险(一级红色预警)。当政府性债务风险事件级别指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件级别随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

  (一)一般风险(四级蓝色预警)，是指出现下列情形之一：

  1.政府债务或者有债务发生实质性逾期；

  2.因政府债务或者有债务实质性逾期造成一般群体性事件；

  3.需要认定为一般风险的其他情形。

  (二)较大风险(三级黄色预警)，是指出现下列情形之一：

  1.1个区政府无法支付政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

  2.1个区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

  3.全市或区级政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上(未达到5%)，或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%)；

  4.因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

  5.需要认定为较大风险的其他情形。

  (三)重大风险(二级橙色预警)，是指出现下列情形之一：

  1.市政府连续3次以上出现政府债券发行流标现象；

  2.2个区政府无法支付政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

  3.2个区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

  4.全市或区级政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上(未达到10%)，或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%)；

  5.因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；

  6.需要认定为重大风险的其他情形。

  (四)特大风险(一级红色预警)，是指出现下列情形之一：

  1.市政府发行的政府债券到期本息兑付出现违约；

  2.市本级或3个(含)以上的区政府无法偿还政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

  3.2个区政府无法偿还政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，同时3个(含)以上区政府一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%;

  4.市本级或3个(含)以上的区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

  5.2个区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，同时3个(含)以上区政府一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%;

  6.全市政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上；

  7.需要认定为特大风险的其他情形。

六、应急处置

(一)应急响应

  市、区政府对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险预警级别，相应及时实行分级响应和应急处置。

  1.一般风险(四级蓝色预警)应急响应

  (1)区政府债务管理领导小组转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

  ①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。相关或有债务参照上述原则处理。

  ②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。相关或有债务参照上述原则处理。

  ③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。相关或有债务参照上述原则处理。

  ④实施债务风险四级蓝色预警后，在恢复正常偿债能力前，除国务院、市政府确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

  (2)债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。

  (3)将债务风险应急处置情况及时向市政府报备。

  2.较大风险(三级黄色预警)应急响应

  除采取四级蓝色预警应急响应措施外，还应当采取以下升级响应措施：

  (1)区政府债务应急领导小组将债务风险情况和应急处置方案专题向市政府债务管理领导小组报告。

  (2)市政府债务管理领导小组应当密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，必要时可以成立工作组进驻风险地区，指导支持债务风险处置工作。

  (3)区政府偿还市政府代发的到期政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的，可以申请由市级财政先行代垫偿还，事后扣回。

  (4)区政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府，并抄送市财政局。

  3.重大风险(二级橙色预警)应急响应

  除采取四级蓝色预警、三级黄色预警应急响应措施外，还应当采取以下升级响应措施：

  (1)市政府债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，汇总有关情况向市政府报告，动态监控风险事件进展，指导和支持区政府化解债务风险。

  (2)区政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，应当及时向市政府债务应急领导小组报告，报告内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府帮助解决的事项等。

  (3)市政府债务应急领导小组对区政府救助申请提出审核意见，报市政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。

  (4)市政府适当扣减二级橙色预警地区新增政府债券规模。

  (5)市政府债务应急领导小组督促区政府落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。必要时，市政府可以成立工作组进驻风险地区，帮助或者接管风险地区财政管理，帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。

  4.特大风险(一级红色预警)应急响应

  除采取四级蓝色预警、三级黄色预警、二级橙色预警应急响应措施外，还应当采取以下升级响应措施：

  (1)市政府债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告。

  (2)市政府偿还到期政府债券本息确有困难，可按照有关程序向国务院申请提前调度部分国库资金周转。

  (3)区政府建立债务风险处置信息定期向市政府债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。

  (4)市政府债务应急领导小组报请市政府通报一级红色预警地区名单，启动债务风险责任追究机制。

  (5)市政府暂停一级红色预警地区新增政府债券的资格。

(二)财政重整

  市、区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，其债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

  实施财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，不得因为偿还债务影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

  1.拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策。

  2.优化支出结构。除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险级别，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的必须制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消本市及各区出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，本市及各区支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后全部用于偿还债务。

  3.处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

  4.申请临时救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向市政府申请临时救助，包括但不限于：临时垫付到期部分政府债务本息，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，由市政府决定是否收回相关资金。

  5.加强预算审查。实施财政重整计划以后，风险地区涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常务委员会审查批准的同时，必须报市政府备案。市政府对报送备案的预算调整方案加强审核评估，认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的，依法按程序提请市人民代表大会常务委员会审议决定。

  6.改进财政管理。风险地区应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

(三)应急终止

  政府性债务风险得到缓解、控制，实现财政重整目标，经市政府债务管理领导小组或市政府债务应急领导小组同意，终止应急处置措施。

(四)分析总结

  应急处置结束后，有关政府要及时形成书面总结，向本级人民代表大会常务委员会和上级政府报告；有关政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行分析，内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地区应当根据分析结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

七、保障措施

(一)宣传引导

  根据债务风险应急处置工作需要，启动应急响应的地区应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导社会舆论。

(二)基础保障

  1.通信保障

  债务风险应急处置过程中，相关部门应当指定联络员和联系方式，保持应急指挥联络畅通。通讯设备要符合国家有关保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

  2.资源保障

  发生政府性债务风险事件的地区要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

  3.安全保障

  应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理。

  4.技术储备与保障

  债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。

  5.文电运转保障

  应急处置过程中，应当确保文电运转高效、准确，不得延误。

(三)责任追究

  发生四级蓝色预警以上政府性债务风险事件的地区应当适时启动债务风险责任追究机制，市、区政府应依法对相关责任人员进行行政问责，金融监管部门应对金融机构相关责任人员依法追责。

  市政府债务管理领导小组组织有关部门，对发生政府性债务风险的地区开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报市政府审定。

  任免机关、监察机关、金融监管部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

  将政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的地区，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

八、其他

  1.各区要参照本预案，结合实际制定本地区政府性债务风险应急处置预案。

  2.本预案由市财政局负责解释。

  3.本预案自印发之日起实施。