新型城镇化建设系列报道之三：践行土地增减挂钩政策 推进新型城镇化建设

  国家发展改革委按：为贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要批示和国务院深入推进城镇化建设电视电话会议精神，及时总结交流各地推进新型城镇化建设的实践和探索经验，深入推进新型城镇化建设，促进城乡要素高效配置，我委近日召开城乡要素高效配置交流座谈会，11个地区和单位介绍了各自的探索和经验。郑新立、胡存智等专家参会并对这些地区的探索和经验做了点评。

  推进供给侧结构性改革是贯穿我国“十三五”时期的发展主线，新型城镇化可以促进劳动力、土地、资本和创新要素高效配置，是推进供给侧结构性改革的重要平台。新型城镇化是消费需求的“倍增器”，是投资需求的“加速器”，也是促进创新创业、深化改革的综合平台。当前，要把推进新型城镇化摆在更加突出的位置，用好新型城镇化这个重要抓手，更好发挥新型城镇化对补短板、调结构、促改革、惠民生、培育新动能的积极作用。

  各地的探索和实践，对带动和引领新型城镇化健康发展，具有借鉴意义。我们希望通过媒体推出这些案例，供大家更好地交流和研讨。

  新型城镇化建设系列报道之三：

  践行土地增减挂钩政策 推进新型城镇化建设

  自2006年开始，天津市以东丽区华明镇为首批试点，开展以宅基地换房建设示范小城镇，得到了国家发改委、国土资源部大力支持。借助国土部挂钩试点政策，东丽区分4个批次开展示范小城镇建设，规划建设华明、金钟、新立、军粮城一期、军粮城二期5个小城镇，规划总面积925万平方米，总投资670亿元，涉及67个村18.5万农民，目前已全部开工，累计建成530万平方米，33个村11.6万农民迁入小城镇。促进了耕地保护和土地集约节约利用，保障了经济社会发展，探索形成了大城市近郊农村“五步走”的城镇化发展模式，取得明显成效。

一、宅基地换房的内涵

  宅基地换房是天津市立足自身实际，践行土地增减挂钩政策的创新实践，即在现行法律和国家政策框架内，以不减少耕地为前提，高标准规划建设现代化、有特色、适宜产业聚集的生态宜居小城镇。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的新住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一复耕，实现耕地总量不变、质量不减、占补平衡。新建小城镇除了农民住宅外，还规划出一块可供出让开发的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金，做到政府不拨钱、百姓不掏钱。以华明镇为例，项目共借用建设用地周转指标427公顷，已通过宅基地复垦全部归还；小城镇总投资近50亿元，已通过土地出让收入全部还清。不仅坚守了耕地保护红线，又盘活了农村存量建设用地，破解了小城镇建设资金制约，实现土地资金“两个平衡”。

二、宅基地换房工作基础

  除土地增减挂钩政策外，东丽区开展宅基地换房具有3个客观基础：一是区位基础。东丽区位于天津中心城区与滨海新区核心区之间，区域位置优越，土地级差效应明显，增值潜力较大。二是产业基础。东丽区是天津市工业东移和滨海新区西扩项目的主要承接区，产业聚集态势强劲，发展前景广阔。三是群众基础。东丽区农民人均耕地少，土地依附性弱，在就业构成、生活方式和文化观念等方面更接近城市居民，对城镇化愿望强烈。

三、主要做法和经验

  东丽区践行土地增减挂钩政策，推进新型城镇化建设的基本做法可以归纳为“五步走”：

  第一步，以“宅基地换房”破解土地资金制约

  东丽区遵循“承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿，以宅基地换房”26字方针，按照挂钩项目建设时序分批次申请土地周转指标，对指标实施总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还，确保耕地总量动态平衡，实现良性发展。具体操作共分8个步骤：一是区政府编制总体规划，报市政府审批；二是组建投融资机构，负责小城镇建设开发；三是市政府国土管理部门下达土地挂钩周转指标；四是村民提出宅基地换房申请，并与村委会签订换房协议；五是村委会与街道办事处签订换房协议；六是街道办事处与小城镇投融资机构签订总体换房协议；七是小城镇农民住宅建成后，街道办事处按照区政府审议通过的分房办法进行分配；八是农民搬迁后对原宅基地整理复垦，归还土地挂钩周转指标。以宅基地换房重在一个“换”字，换来了土地集约利用，换来了农民生产生活方式转变，换来了农民收入提高，换来了城镇发展新空间。粗略估算，通过宅基地换房，东丽区盘活农村存量建设用地4万余亩，其中，增加了2.4万亩建设用地进行出让开发，保障了项目落地，拓展了城镇发展空间。

  第二步，以“三区联动”促进农民就业增收

  东丽区的城镇化既解决“人往哪里去”的问题，又关心农民就业增收和切身利益。在小城镇规划建设中留有二、三产业发展用地，利用集约出的土地指标和复垦出的土地，紧邻小城镇安置区建设示范工业园区和农业产业园区，使农民居住在社区、工作在园区，实现“三区”联动发展。促进了第一产业向二、三产业转移，实现了就地就近转移就业，提高了农民收入，增加了财政来源，保障了小城镇可持续发展。截至目前，东丽区95%的还迁农民能够就业获得薪金收入，农民人均可支配收入为2006年的2.6倍，成为全国首批转移农村劳动力就业示范区。

  第三步，以“三改一化”提升农民待遇保障

  在“三区联动”的基础上，东丽区通过以“农改非”、“村改居”、“集体经济改股份制经济”为主要内容的“三改一化”改革，实现了集体资产确权量化和农民身份转变，使农民在原有待遇基础上增加了就业、医疗、养老保障等市民待遇，成为拥有薪金、租金、股金、保障金的“四金”农民，真正实现“安居乐业有保障”。目前，东丽区109个村中已有101个村12万农民纳入征地养老保障，全部参加城乡居民医保，保障水平处于全市前列。

  第四步，以“村镇银行”创新农村金融改革

  建设村镇银行，是东丽区统筹城乡发展、盘活农村资源资产、实现农民资产保值增值的又一项重要举措。华明村镇银行于2012年5月正式成立，成为天津市首家吸纳民间资本的村镇银行，截至目前，营业网点实现东丽区街镇全覆盖，吸纳存款规模达到60亿元。华明村镇银行扎根农村、服务小微、信贷措施灵活、服务方便快捷，赋予农民更多金融话语权，对于激活“草根经济”、促进就业保障和社会稳定具有重要意义。

  第五步，以“智慧城市”引领城市治理现代化

  东丽区把握“互联网+”发展潮流，探索“互联网+城市运行”模式，依托“智慧华明”现有的智慧政务、智慧健康、智慧安全等项目基础，积极拓展适合区域发展的智慧教育、智慧社区、智慧环保、智慧供暖等智能项目，不断提升城市管理服务效能、优化资源配置效率，努力实现城市治理体系和治理能力现代化。

四、主要体会

  （一）坚持以人为本，保障群众利益。城镇化必须以人为核心，把群众利益放在第一位。要带着深厚感情为农民办事，农民不同意、不高兴、不满意的事情坚决不做。宅基地换房，前期要落实好群众工作，严格落实农民100%参与讨论、95%支持、5%不反对的硬性指标；中期要高水平规划建设，严格实施三级监管，确保高标准施工，打造放心工程；后期要高效能管理，处处为群众着想，实施物业补贴“三年退坡”政策，为群众生活转变留足过渡时间，把好事办好。

  （二）坚持政府主导，深化市场运作。宅基地换房模式下的城镇化建设，政府必须发挥主导作用，特别是在编制规划、制定政策措施、确定标准规范、做好群众工作等方面要把好关，负好责，完全交给市场是行不通的。同时，应当在政府的主导下，充分发挥市场配置资源的作用，在投融资建设、土地出让、后期物业养管队伍选择等方面实施市场化运作，提高资源配置效率。

  （三）坚持依法依规，严格执行政策。要把城镇化所有工作置于法律框架之内，做到有法可依，规范运作。宅基地换房是涵盖土地增减挂钩、征收补偿、投资融资等一系列行政法律关系和民事法律关系的综合，是在现有法律框架内，对我国土地流转制度和小城镇建设制度的改革创新，必须在总体制度和实践操作上具备严格合法性。（天津市东丽区人民政府）