新型城镇化建设系列报道之十：以农房抵押转让为突破口 拓展农民财产性增收渠道

  国家发展改革委按：为贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要批示和国务院深入推进城镇化建设电视电话会议精神，及时总结交流各地推进新型城镇化建设的实践和探索经验，深入推进新型城镇化建设，促进城乡要素高效配置，我委近日召开城乡要素高效配置交流座谈会，11个地区和单位介绍了各自的探索和经验。郑新立、胡存智等专家参会并对这些地区的探索和经验做了点评。

  推进供给侧结构性改革是贯穿我国“十三五”时期的发展主线，新型城镇化可以促进劳动力、土地、资本和创新要素高效配置，是推进供给侧结构性改革的重要平台。新型城镇化是消费需求的“倍增器”，是投资需求的“加速器”，也是促进创新创业、深化改革的综合平台。当前，要把推进新型城镇化摆在更加突出的位置，用好新型城镇化这个重要抓手，更好发挥新型城镇化对补短板、调结构、促改革、惠民生、培育新动能的积极作用。

  各地的探索和实践，对带动和引领新型城镇化健康发展，具有借鉴意义。我们希望通过媒体推出这些案例，供大家更好地交流和研讨。

  新型城镇化建设系列报道之十：

以农房抵押转让为突破口

拓展农民财产性增收渠道

  乐清市从上世纪九十年代后期就开始自行探索农房抵押转让，经历了不断调整、逐步完善的过程，在破解农民融资难问题、促进农民创业增收和加快城镇化发展等方面发挥了重大作用。党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，拓展农民财产性增收渠道”。乐清市以农房抵押转让为突破口，积极探索农村产权制度改革，唤醒了农村“沉睡的资本”，引发了各界的关注。2015年12月经全国人大常委会授权列入农民住房财产权抵押贷款国家级试点县（市、区）。

一、改革探索的客观背景

  一是创业融资需求旺盛。乐清是温州模式的主要发祥地之一，民营经济发展较早，农民创业热情高，资金需求旺盛。二是民间商业意识较强。农民对住房财产性特征认识较早，在农民眼里，农房就是自己最大的财产承载体，同时也是一件商品。早在民间借贷中，就有将自己的房子通过借据抵押给出借方的情况，或者直接将农房转手，以解创业燃眉之急。三是金融机构眼光敏锐。乐清市农商银行（前身为农村合作银行）充分发挥自身机制相对灵活的优势，率先开展了农房抵押贷款业务，在农商行以农房抵押贷款为主打、培育发展农村金融市场取得显著成效后，其他银行纷纷效仿。四是城市化快速发展。乐清市二三产业比重已超过97%，有9成以上农村劳动力已经转向二三产业就业，越来越多的农户愿意到城区、城镇或工业园周边村庄居住，一些先富起来的城中“农民”，也愿意通过盘活旧农房获得发展资金，这样就形成农房交易“供求两旺”，成交总量不断上升的市场基础。

二、农房抵押转让的具体做法

  （一）农房抵押的具体做法

  为拓展农民融资渠道，乐清市域内26家金融机构中15家设立农房抵押贷款业务，对助力农民创业增收和农村经济发展起到重大作用。

  1、严格审批条件和程序。农户申请农房抵押贷款时，所提供的农房必须是房屋所有权证和宅基地使用权证两证齐全，而且抵押人与借款人为同一人。2014年5月之后抵押范围进一步扩大，允许企业股东利用自有的农房为该企业融资提供抵押担保，抵押权人扩大为经市金融办审核同意的其他新型金融组织。申请农房抵押贷款的农户，要求出具“抵押物非唯一住房确认书”、 所在村集体“同意抵押物处置证明书”和“处置人不再申请宅基地承诺书”，并由住建部门根据银行和贷款农户出具的相关材料，办理抵押登记并制作它项权力证书，它项权力证书送交贷款银行保管。

  2、强化风险管控。一是重视第一还款来源，在申请贷款时，开展农户经营项目和还款能力评估；二是差别对待第二还款来源，根据抵押房产变卖能力，实现差别化抵押率折算，最高不超过评估价的60%;三是追加第三方保证，并追加房产保险，双重防患意外风险。

  3、规范标的处置。农房抵押还贷逾期需要处置标的物时，严格要求“农对农转移、地随房走”的原则处置，即受让方必须是乐清县域内农业户籍人口，抵押农房被法院拍卖（变卖）后，农房产权与宅基地使用权一并转移。对于被执行人仅有一处住房的，根据被执行人意愿和所扶养家属最低生活标准，采取实物安置或货币安置，实物安置按照廉租房标准确定所必需的居住房屋面积，货币安置按照能够在所辖区域能够购买相应廉租房面积标准执行，安置款从房屋变现款中扣除。

  （二）农房转让的具体做法

  在认真总结抵押农房司法处置经验的基础上，于1994年试行农民集体土地上房屋可在本市范围内的农户或非农户之间流转(注：1999年之后限定于本市范围内的农户之间流转)，开启了乐清农房交易流转工作。

  1、明确流转的范围和对象。根据《中共乐清市委关于加快推进农村改革发展的实施意见》（乐委〔2009〕4号）及有关文件规定，明确 “对持有集体土地使用证和房产证的农村房产，允许在全市金融机构抵押，允许在市域范围内农业户籍人口间转让”。 赋予农民对农房的处置权，坚持农村宅基地集体所有性质不变，严禁城镇居民在农村购置农房和宅基地。

  2、明确流转的程序。符合流转条件的买卖双方在签订买卖协议后，先向出让方村集体交纳公共服务配套费或居住管理费（根据村集体拟定的标准执行），再持身份证明、买受方户口簿、房屋所有权证书、土地使用权证书、房屋所有权发生转移的证明材料以及其他材料（出卖方需提供农村集体经济组织同意转移且有两处以上房产的证明材料、“处置人不再申请宅基地承诺书”）等，到发生转移的房屋所在地房屋登记机构办理房产转移登记。买受方持原土地证书、转移后的房屋所有权证和相关完税证明等材料到国土部门办理土地使用权变更登记。

  3、不改变集体经济成员身份。村集体经济组织成员一般以村里农户底册为认定范围，出卖方不会因为农房转让而丧失成员利益，受让方一般也不迁移户籍关系。

  4、探索建立农村宅基地有偿退出机制。有序推进县域内农村宅基地置换，农民自愿有偿退出宅基地换购城镇经济适用房，积极推进山区移民、旧城改造和旧村改造，用农村保障性住房代替宅基地审批。

  5、注重制度建设。按照“先行先试、风险可控”的要求，加强组织领导，注重顶层设计，建立完善农村资产交易平台，保证农房交易信息准确，规范产权转移流程，明确出卖方、买受方、农房所在地村集体三方权责和利益关系，建立健全户籍管理、就学、医疗、计生、社保、就业等属地管理制度，为建设现代化的农村产权管理体系积累实践经验。

三、改革实践取得的成效

  （一）农村资产得以盘活，缓解了融资难题。我市农房抵押贷款盘活了农户静态资产，让农户“死产”变“活钱”，满足了农户对生产经营、创业发展方面的资金需求，切实解决农民贷款难、贷款贵问题。全市26家金融机构，有15家开办农房抵押业务，截至2016年4月累计办理农房抵押登记15728宗。2008年以来累计发放贷款400多亿元，贷款余额40多亿元，不良率仅0.93%，低于全市银行业平均不良率。

  （二）农村金融得以普惠，改善了金融环境。多年来农房抵押贷款逾期率控制在较低水平，并且不存在风险传递，比担保贷款安全得多，被银行业普遍看好。特别是通过农房抵押贷款产品创新，金融服务迅速向农村、农户覆盖，大大活跃了农村金融市场，农民的金融知识、理财意识、风险意识、诚信意识都有了很大程度提高，实现银行与农户双赢。

  （三）进城渠道得以畅通，加快了城镇化步伐。从2008年至2016年4月，共办理农房产权转移登记6847宗，转让面积约129万平方米，其中中心城区和虹桥、柳市、北白象等中心集镇占80%以上，大量山区农民通过购买农房向城市、城镇集聚，使农村宅基地资源得到有效利用，也大大减轻政府移民压力。

  （四）管理制度得以创新，消除了负面担心。经历了二十多年的运行，也没有出现农房抵押处置和转让后农民流离失所的情况。又如在保障农民财产权问题上，实行农房抵押贷款政策以后，农民的物权意识得到提升，反而推进农村房屋产权登记，大大减少权属纠纷。

四、下一步改革重点

  我们将以国家级改革试验为新起点，继续沿着“确权、赋权、活权”的改革路径，严格按照“封闭运行、风险可控”的改革要求，慎重稳妥推进农房抵押转让机制创新，重点抓好以下几方面工作：

  （一）加强产权信息管理。以全面实施不动产登记以契机，建立“户为单位、信息到人到地到房”的权源信息数字化管理系统，进一步加强农户宅基地使用权和农民住房财产权确权登记颁证工作。

  （二）完善抵押担保流程。健全完善农民住房财产权抵押管理制度，科学设置农房抵押贷款办事流程，切实增强融资功能。

  （三）扩大农房抵押范围。农房抵押功能由单一的银行贷款向住房公积金、小额贷款公司拓展，受理范围由建成区、中心镇向一般农村覆盖，让更多的农民享受改革红利。

  （四）健全风险控制机制。建立农房抵押贷款风险保障金制度，探索建立资产收储托管机制，完善标的物司法处置管理，切实加强风险防范。（浙江省乐清市人民政府）