北京市人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见

京政发[2015]47号

  各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

  为深入贯彻落实《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)，加快建立现代财政制度，改进预算管理和控制，结合本市实际，现就实行中期财政规划管理提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想

  深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作的重要指示精神，牢牢把握首都城市战略定位，认真落实《京津冀协同发展规划纲要》，按照全面深化财税体制改革总体要求，以问题为导向，研究调整相关财政收支政策，通过科学合理测算，对未来几年财政收支进行统筹安排，提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，促进首都经济社会平稳健康发展。

(二)基本原则

  1.统筹当前与长远，坚持问题导向。既要努力适应当前经济发展进入新常态、财政收入增幅回落等情况，也要统筹考虑推动京津冀协同发展等重点工作，处理好经济发展与民生改善、生态环境保护之间的关系，优化财政资金分配，切实防范财政风险。针对部分现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题，从政策内容和运行机制上查找原因，立足本市基本情况，借鉴国内外经验，提出解决问题的改革措施。

  2.实施滚动管理，坚持限额控制。中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行微调，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。中期财政规划要与本地经济发展水平、财力状况、偿债能力等相适应，收入预计要谨慎稳妥，支出安排要科学合理。要科学设置财政支出总量控制目标，分部门、分类别的支出限额控制目标，赤字或债务余额控制目标。

  3.突出工作重点，统筹财力配置。依据重大改革和增支事项重要性排序择优选择项目，结合市委、市政府中心工作合理安排资金。加强中期财政规划与一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的统筹衔接，综合安排当年收入、结转结余资金、政府债务收入、上级转移支付等收入来源，并统筹考虑其他收入，科学安排配置。

  4.强化约束机制，严防财政风险。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，特别是增支政策，都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。认真评估重大改革和增支政策的长远影响，研究判断存在的财政风险隐患，合理确定财政风险控制目标，建立政府债务风险预警和应急处置机制，严格防控财政风险。

二、本市中期财政规划管理的主要内容

  中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在科学预判未来三年财政收支情况的基础上，合理确定财政收支政策和重大项目资金安排，逐年滚动管理，实现规划期内跨年度平衡的预算收支框架。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

(一)预测现行政策下财政收支

  1.宏观经济分析。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划，考虑发展环境重大变化，结合基期年的经济社会发展情况，预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标。

  2.财政收支测算。按照现行政策，结合宏观经济形势，测算未来三年财政收入支出情况。

  3.政府债务变动预测。根据未来三年财政收支情况，测算规划期内新增政府债务需求规模。在国务院批准的限额内，统筹考虑债务风险、财力状况及经济增速等因素，分别测算市本级和各区县的债务规模，并据此测算规划期内市本级和各区县新增债券和置换债券的规模。

(二)分析现行财政收支政策问题

  1.财政收入政策问题。深入分析现行税制对推动全市经济社会发展、促进资源节约和环境保护、化解过剩产能、调节收入分配以及筹集财政收入等方面的作用，部分税制改革政策对财政收入的影响，税收优惠政策、结构性减税、普遍性降费的实施情况，非税收入项目设置是否符合简政放权、激活市场、减轻社会负担等政策导向。

  2.财政支出政策问题。结合人大建议、政协提案、审计报告、财政监督检查报告、财政绩效评价报告以及财政资金结转结余情况，研究现行及到期支出政策存在的问题。重点分析政府与市场的边界、市和区县政府间事权划分、长期沉淀财政资金情况，以及因人口结构变化引起的社会保障、医疗卫生支出增长情况等。

  3.债务风险问题。结合市本级、各区县一般债务、专项债务、或有债务等具体情况，分析测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估债务风险状况。

(三)制定财政收支政策改革方案

  1.财政收入政策方面。按照税制改革、重大税收政策调整、清理规范收费和政府性基金项目、社保缴费和国有资本经营收益政策调整的路线图和时间表，对本市管理权限内相关税收、非税收入、国有资本经营收益和社保缴费政策提出调整方案，明确调整目标、内容和实施时间，认真评估有关政策对经济运行和财政收入的影响，以及在促进经济提质增效升级方面的作用。

  2.财政支出政策方面。结合规划期内市委、市政府中心工作，研究确定重大改革和政策事项及其绩效目标，明确政策期限，列出分年度工作任务、资金安排计划，说明资金使用对象、保障标准、运行流程，建立预算评价机制，并加大结转结余资金清理力度，减少沉淀资金。

  3.政府债务方面。根据财政收支和政府债务风险预测情况，合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理。对债务高风险区县进行风险预警，并研究制定债务应急处置预案和风险化解方案，落实偿债责任和风险防控责任。列入预警范围的高风险区县，原则上不得新增政府债务；债务风险相对较低的区县，要合理控制债务规模和增长速度。

(四)测算改革后财政收支情况

  1.未来三年总量平衡情况。合理测算和安排分年度支出项目，确保实现一般公共预算总量平衡、政府性基金预算和国有资本经营预算当年平衡、社会保险基金分险种收支平衡。

  2.预算稳定调节基金变动情况。分年度测算预算稳定调节基金存量和增减变动情况。年度一般公共预算收入大于支出的，可以安排化解政府债务或补充预算稳定调节基金；收入小于支出的，可以调入预算稳定调节基金实现平衡。

  3.政府债务变动预测。根据财力、债务风险等因素，结合往年情况，预测规划期内政府债务新增限额，并在新增限额内按照规划期跨年度收支平衡的要求，合理测算新增政府债务规模。

(五)评估可能出现的财政风险

  评估规划期内可能出现的宏观经济运行风险、重大自然灾害损失及政府债务风险等对中期财政规划执行的影响。

三、编制主体、工作流程及时间安排

(一)编制主体

  1.市财政局牵头编制全市中期财政规划。

  2.以水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域为切入点，相关部门要做好2015年部门三年滚动财政规划编制试点工作。根据试点情况，逐步扩大试点范围。

  3.各区县编制本区县中期财政规划。

(二)工作流程

  1.前期准备。市财政局会同有关部门和单位收集规划期内财政经济形势分析预测信息。其中，市发展改革委负责提供国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划，统筹研究编制市政府固定资产投资项目中期规划，并按照中期财政规划编制工作要求及时提供相关情况；市统计局负责提供经济社会发展状况基础数据和主要经济指标；市国资委、市人力社保局分别负责提供国有资本经营预算和社会保险基金预算收支测算相关信息；市国税局、市地税局、各非税收入征收主管部门负责提供未来三年收入预测情况；各区县政府负责提供本区县未来三年收入支出预测情况；市级各部门负责研究提出部门重大改革和政策事项的需求及变动情况。

  2.财政编制。市财政局汇总各项预测信息后，按照市委、市政府重要决策部署，结合部门重大改革和政策事项，统筹做好中期财政规划收入支出预测，提出中期财政规划草案框架，报市政府。

  3.部门编制。市财政局根据市政府对中期财政规划草案框架的意见，向三年滚动财政规划编制试点部门下达分年度支出控制数及重点项目资金安排意见，试点部门据此编制部门三年滚动财政规划，报市财政局审核；其他部门据此编制年度部门预算。

  4.政府审批。市财政局根据市政府对中期财政规划草案框架的意见，经与各部门沟通，结合规划期内经济社会发展目标、全国中期财政规划和跨年度预算平衡需要等，完善中期财政规划，报市政府审批。

  5.告知批复。市财政局将市政府批准的中期财政规划函告各部门，并将中期财政规划报财政部备案；将部门三年滚动财政规划函复有关部门。

  各区县参照上述工作流程，编制本区县中期财政规划，报市财政局备案。

(三)时间安排

  1.自2015年起，启动中期财政规划、部门三年滚动财政规划编制工作，并逐年滚动编制。每年度具体时间安排，由市财政局根据实际情况确定。

  2.自2015年起，具备条件的区县可开展中期财政规划编制试点工作；自2016年起，各区县均启动中期财政规划编制工作。

四、工作要求

  (一)加强组织领导，落实部门职责。市政府各部门和各区县政府要高度重视，切实加强组织领导，严格落实责任，确保中期财政规划编制工作顺利推进。各部门要抓紧研究相关行业、领域的重大改革和政策措施，积极配合财政部门做好工作；要抓紧制定本部门三年滚动财政规划的具体编制办法，及时研究提出未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项，测算分年度支出需求，科学编制部门三年滚动财政规划。各区县政府要因地制宜，细化工作措施，制定编制中期财政规划的具体办法。

  (二)强化中期理念，增强规划严肃性。各部门要树立中期财政观念，制定延续性政策要统筹考虑多个年度，可持续发展，不得一年一定。未纳入中期财政规划的增支政策，除不可抗力等因素外，年度预算可不予安排。对于涉及财政支持的重大政策，有关部门要会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制。

  (三)注重规划衔接，及时总结完善。财政部门要加强与各部门的沟通，做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划、专项规划的衔接；要会同有关部门及时总结三年滚动财政规划编制试点工作经验，完善工作流程和管理制度，提高编制工作水平。

  (四)加强项目管理，夯实基础工作。各有关部门要充分利用项目库做好项目储备，为中期财政规划编制提供良好支撑。财政部门要加强项目支出预算管理，提前明确分年度资金安排，大力推进项目库和定额标准化体系建设；要建立健全部门三年滚动财政规划绩效评价管理体系，完善绩效评价结果应用机制；要合理调整内部分工和机构设置，加强队伍建设，为规划编制提供必要的人员保障和技术支持。

  附件：2015年部门三年滚动财政规划编制试点部门

北京市人民政府

2015年9月9日

附件

2015年部门三年滚动财政规划编制试点部门

  1.北京市教育委员会

  2.北京市科学技术委员会

  3.北京市人力资源和社会保障局

  4.北京市环境保护局

  5.北京市住房和城乡建设委员会

  6.北京市市政市容管理委员会

  7.北京市水务局

  8.北京市旅游发展委员会

  9.北京市卫生和计划生育委员会

  10.北京市人民政府国有资产监督管理委员会

  11.北京市金融工作局

  12.北京市农业局