北京市人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见

京政发[2016]9号

  各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

  旅游业是经济社会发展的综合性产业，是符合首都城市战略定位的功能性产业。“十三五”时期是落实首都城市战略定位、加快建设国际一流和谐宜居之都的关键阶段，为进一步促进本市旅游业改革发展，强化旅游业在扩大服务消费、加强人口调控、加快功能疏解方面的作用，根据《中华人民共和国旅游法》、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)精神，提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想

  全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京工作的重要指示精神，坚持“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，牢牢把握首都城市战略定位，深入实施京津冀协同发展战略，推动核心区旅游业规范秩序、提升品质、确保安全，推动郊区旅游业加快发展、转型升级、提质增效，更好发挥旅游业在新常态下对稳增长、扩内需、调结构、惠民生的重要作用，努力把旅游业培育成为战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，为建设国际一流和谐宜居之都提供有力支撑。

(二)主要目标

  通过深化改革发展，创新体制机制，扩大对外开放，提高服务品质，释放消费潜力，提升北京旅游的核心竞争力、独特吸引力、辐射带动力和国际影响力。到2020年，旅游业增加值占全市国内生产总值的比重超过8%，旅游总收入年均增长8%以上，旅游人均消费年均增长3%以上。

(三)基本原则

  1.深化改革，依法兴旅。落实国家旅游局、国家发展改革委关于在本市开展旅游综合改革试点的要求，坚持“政府引导、市场主导、企业主体、社会参与”的原则，加大简政放权力度，深化旅游管理体制改革，转换旅游企业经营机制，增强全市旅游业的发展动力和市场活力。深入落实建设法治中国首善之区的要求，完善旅游业配套法规和制度，依法规范和治理旅游市场秩序，形成政府依法行政、企业守法经营、游客文明旅游的良好局面。

  2.服务大局，融合发展。充分发挥旅游业综合带动性强、就业拉动作用大、文化传播力强等特点，使旅游业在服务首都城市战略定位和京津冀协同发展大局中发挥更大作用。注重推进旅游业发展与科技文化创新和信息化、城镇化、农业现代化相结合，实现经济效益、社会效益和生态效益相统一。

  3.问题导向，攻坚破难。推动供给侧改革，充分挖掘首都的文物古迹、生态环境、民俗文化、科技会展、奥运会遗产等资源优势，进一步丰富旅游产品；努力破解旅游业发展中体制机制创新不够、市场化程度不高、公共服务供给不足、旅游人均消费水平偏低、高端人才短缺等重点难点问题。

二、转变旅游发展理念

  (四)推动京津冀旅游协同发展。落实《京津冀协同发展规划纲要》及本市贯彻意见，加强与天津市、河北省的沟通合作，编制京津冀旅游协同发展规划和行动计划，强化三地旅游业发展的衔接，搭建统一的市场、交通、信息、服务和监管平台，建立京津冀大旅游格局。

  (五)加强规划统筹。科学编制《北京市“十三五”时期旅游业发展规划》，推动旅游发展规划与本市国民经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划有效衔接；全面贯彻保护优先理念，推动旅游资源有序开发。落实旅游功能区规划，协同推进旅游功能区建设、运营、管理等相关工作。

  (六)促进产业转型升级。在旅游业发展中注重资源能源节约、生态环境保护和优秀文化传承，强化资源、要素和空间的统筹利用，实现旅游业转型升级、提质增效。坚持京郊旅游特色化发展，大力加强京郊旅游功能区建设，制定旅游城镇发展规划和加强传统村落保护发展的指导意见，建设特色旅游名镇和特色景观旅游村镇。加快推动环城市休闲度假带建设，重点依托现有旅游设施和旅游资源，建设一批满足多层次多样化休闲度假需求的度假地。通过资金引导、政策支持等方式，促进国际驿站、休闲农庄、采摘篱园、民族风苑、乡村酒店、养生山吧、生态渔村、山水人家、葡萄酒庄、汽车营地等符合首都特点和游客需求的新业态发展。探索中轴线文化旅游体验区、长城等旅游资源保护与整体开发管理，打造世界级文化旅游休闲区。推广“北京人家”模式，支持城乡居民利用自有住宅依法从事旅游经营活动。推进环球影城、乐多港等重点旅游项目建设。

  (七)提升依法治理水平。发挥好首都旅游发展联席会议机制和旅游委兼职委员制度的作用，强化综合协调，提高资源统筹、产业促进、服务创新和市场监管能力。支持行业协会制定行规行约、自律规范和职业道德准则，引导企业诚信经营。建立健全旅游诚信体系，实行旅游企业经营异常名录和严重违法企业“黑名单”制度，完善旅游市场主体退出机制。强化旅游投诉处理和服务质量监督，综合运用法律、经济、技术等手段，加大对非法“一日游”等重点违法违规行为的治理力度，维护旅游市场秩序和游客合法权益。

三、深化旅游综合改革

  (八)加快政府职能转变。厘清政府和市场的关系，精简行政审批事项，建立权力清单、责任清单制度，使市场在资源配置中起决定性作用。加快推进旅游领域政事分开、政社分开，做好旅游企业等级评定权限移交工作，切实发挥旅游行业协会、学会等社会组织作用，鼓励中介组织发展。

  (九)拓展旅游投融资渠道。充分发挥北京旅游资源交易平台的作用，促进旅游资本在京集聚。引导社会资本参与建立旅游产业发展基金，推动旅游项目开发建设。建立健全面向小微旅游企业和乡村旅游经营单位的担保和再担保体系，降低企业经营风险。支持符合条件的旅游企业上市，利用企业债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具促进旅游企业发展，开发旅游项目资产证券化产品。

  (十)推进旅游用地改革。坚持节约集约用地，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。在编制和调整土地利用总体规划、城乡规划时，充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，建立年度重点旅游项目审核与旅游用地供应联动机制。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同发展旅游业。支持利用荒山荒坡和废旧工矿用地发展旅游业。

  (十一)培育壮大旅游市场主体。鼓励旅游企业通过资源整合、资产重组、收购兼并、连锁经营、委托管理、线上线下融合等方式创新发展，做大做强北京旅游品牌。落实中小旅游企业扶持政策，促进其向“专业、精品、特色、创新”方向发展，形成以旅游大企业为龙头、大中小旅游企业协调发展的格局。发挥旅游业关联度高、就业方式灵活等优势，开展旅游创客行动，建设旅游创客示范基地，通过加强政策引导和专业培训，促进旅游创业和就业。支持旅游企业开展境外投资和跨国经营，不断提升国际竞争力。

四、释放旅游消费潜力

  (十二)丰富提升旅游产品。实施旅游精品工程，推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足多样化多层次的旅游消费需求。充分利用北京的历史文化资源，开发推广中医养生、体育赛事、文化演出、精品文博、商务会展等旅游产品，打造特色鲜明、艺术水准高的大型旅游演出精品剧目，积极创建品牌旅游文化节庆活动。按照教育为本、安全第一的原则，积极开展青少年游学旅行。利用首都爱国主义教育资源，大力发展红色旅游。结合养老服务业、健康服务业发展，积极开发老年休闲养生度假产品，鼓励企业推出经济实惠的旅游产品和优惠措施。

  (十三)做强特色旅游商品。实施旅游商品品牌提升工程，围绕吃、住、行、游、购、娱等旅游要素，做优做强“北京礼物”等特色旅游商品品牌。鼓励企业设立旅游商品研发中心、展示中心和交易中心，实现旅游商品研发生产营销一体化。推动首都科技、文化等优质资源向旅游商品转化，开发具有时代特征和首都特色的旅游商品，提升文化内涵和附加值。

  (十四)扩大旅游对外开放。落实《北京市服务业扩大开放综合试点总体方案》要求，进一步完善扩大旅游业开放机制和措施。鼓励外商投资旅游业，参与商业性旅游景区景点开发建设，投资旅游商品和设施。支持符合相关条件的中外合资旅行社从事除台湾地区以外的出境旅游业务。建立完善与国际旅游市场相适应的规则和服务标准体系，推进旅游管理、服务、设施与国际先进标准接轨。发挥世界旅游城市联合会的平台作用，全面加强与会员城市、单位及相关国际旅游组织的交流；吸引国际著名旅游集团、行业联盟等国际机构集聚北京。完善北京旅游宣传推广体系，不断提升其专业化、市场化、信息化水平。加大72小时过境免签政策和配套旅游产品的推广力度，实施好境外旅客购物离境退税政策。依托驻外机构和海外华人华侨等资源，加强北京旅游的海外推广。

五、优化旅游发展环境

  (十五)加强旅游基础设施建设。结合国家旅游局旅游厕所建设管理行动等相关要求，进一步加强景区、旅游线路和特色旅游街区的厕所、步行道、停车场、应急救援场所等基础设施建设。建立健全旅游公共服务设施建设、运营、管理体系，加快实现旅游公共服务设施的标准化和现代化。依托本市综合客运枢纽和道路客运站点，建设功能完善的旅游咨询中心和游客集散中心。

  (十六)完善旅游公共信息服务。充分运用“互联网+”等新理念、新技术，完善旅游公共服务信息平台，优化智慧旅游服务系统，加快推动智慧景区、智慧饭店、智慧旅行社、智慧旅游乡村建设，为市民和游客无偿提供旅游景区舒适度、交通路线、气象、住宿、医疗救护等信息。2020年前，全市3A级以上景区和智慧旅游乡村实现免费Wi-Fi(无线局域网)、智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等功能全覆盖。

  (十七)优化旅游交通服务。将旅游交通发展纳入综合交通运输体系统筹规划，将通往旅游区的标志纳入道路交通标志范围，推动建成绿色、便捷、高效的旅游交通服务体系。进一步完善火车站、机场、旅游专列的旅游服务功能；在有条件的地区试点推出旅游观光巴士，并逐步增加线路和站点。制定旅居全挂车营地建设标准，完善上路通行等政策措施。加强全市景区景点最后一公里交通环境治理。

  (十八)健全旅游文明教育引导体系。大力弘扬文明旅游风尚，利用电视、报纸、网络、广播等多种传播手段，加强对旅游法规和文明旅游的宣传，引导市民和游客学习旅游知识，增强文明旅游意识，自觉遵守文明旅游规范，养成文明旅游习惯。积极开展旅游志愿者公益服务，完善招聘、教育、培训、参与、管理“五位一体”的旅游志愿者服务长效机制。

  (十九)强化旅游人才支撑。坚持人才强旅、科教兴旅，编制北京旅游人才中长期规划，优化人才发展的体制机制。完善教育培训体系和人才评价制度，加大旅游人才培养力度。推动导游管理体制改革，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制。建立景区讲解员管理制度，探索专家学者从事兼职旅游讲解的机制。

  (二十)提升旅游安全保障水平。按照属地管理原则，健全市、区两级旅游安全应急体系。完善旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布制度，细化旅游安全风险提示、景区流量管理等措施，推出多样化的旅游安全保险，为游客提供全面及时的旅游安全保障。加强旅游场所安全检查，开展旅游安全知识进乡村、进社区、进家庭活动。鼓励各区政府和景区探索建立安全救援基地，支持旅游企业利用高科技手段增强安全运营能力。

  各区政府、市有关部门要高度重视旅游业改革发展工作，加强组织领导，确保各项任务和措施落到实处。各区政府要结合实际，制定具体实施方案，特别是延庆区要率先做好旅游综合改革试点工作，在重点领域先行先试。市有关部门要按照各自职责，抓紧研究制定相关政策措施的实施细则。市、区旅游行政管理部门和相关单位要发挥职能优势，加强协调配合，促进全市旅游业转型升级、健康发展。

北京市人民政府

2016年2月1日